摘要

水電燃氣事關民生福祉，近年來各地出現(xiàn)的水電燃氣漲價現(xiàn)象引發(fā)社會熱議。這些現(xiàn)象既有經過聽證程序后規(guī)范實施的，也有違規(guī)侵害民眾權益的亂象。當前錯綜復雜的形勢下，有必要理性客觀看待公用事業(yè)漲價現(xiàn)象。

本文通過梳理我國公用事業(yè)的定價機制，對比我國現(xiàn)行水電燃氣等收費標準與國際水平，回答以下問題：我國公用事業(yè)價格在國際上處于何種水平？近期公用事業(yè)漲價的原因是什么？是理順價格機制還是增加收入應對財政困難？對通脹和居民生活會造成多大影響？如何從全局視角平衡政府補貼、企業(yè)收費及居民付費的關系？

我們認為，沒有必要陷入無意義的情緒化的爭論，好還是不好、應該還是不應該均不能憑主觀判斷和一刀切的“非黑即白”。陷入價值判斷式的爭論是無解的，我們的目標是通過凝聚共識和盡可能考慮多方利益的方式來解決問題。可以從經濟學定價機制以及全球比較視角出發(fā)來認識我國公用事業(yè)領域的定價。定價問題，本身是個市場問題，而且我國正加快構建全國統(tǒng)一大市場和推動要素市場化改革，價格由供求的市場原則來定就可以；但水電燃氣不是一般意義的商品，有一定的公益和公共屬性，疊加歷史原因，因此就更加復雜化。

一、我國公用事業(yè)定價機制及收費標準

1、水價機制及收費標準

對于水價機制，銷售水價由水基礎價+污水處理費+水資源稅構成，遵循“準許成本+合理收益”原則，實行政府定價。

我國現(xiàn)行水價處于國際較低水平，多地水價成本倒掛，財政給予大量補貼。根據國際水協(xié)會（IWA）的調查，用水100m³以內時，2021年我國四大直轄市平均用水價格為0.7美元/m³，按價格從高到低排名，在全球173個主要城市中的排名均位于后10%。我國多地存在水價成本倒掛問題，居民實際繳納的污水處理費難以覆蓋實際成本，缺口只能由財政資金補齊。分部門看，居民水價低于非居民水價。截至2024年6月底，全國36個重點城市的非居民用水平均價格為5.27元/立方米，居民第一階梯平均水價為3.47元/立方米，是非居民用水價格的65.8%。分區(qū)域看，經濟發(fā)達、水資源稀缺型地區(qū)水價更高，全國36個重點城市居民自來水價格最高的3個城市為石家莊、北京和天津。

2、電價機制及收費標準

對于電價機制，銷售電價（用戶）由上網電價（發(fā)電企業(yè)）、輸配電價（電網）和政府性基金及附加（電網代收）構成?，F(xiàn)按照“管住中間，放開兩頭”原則，推行電價改革，從基于基準電價的計劃定價轉向市場定價。但從實際運行情況看，我國電力市場正處于“計劃電”和“市場電”并軌的特殊格局。其中，工商業(yè)和大工業(yè)用戶電價逐步實行市場化定價，居民用戶目前不進入電力市場進行交易，通過政府調節(jié)價格。

我國電價處于國際較低水平。根據Global Petrol Prices統(tǒng)計，截至2023年底，我國居民電價平均為0.531元/每千瓦時，僅為全球平均水平的58.6%；我國工業(yè)電價為0.616元/每千瓦時，是全球平均水平的57.2%。分部門看，我國居民電價低于工業(yè)電價，存在工業(yè)用戶對居民用戶的交叉補貼。2019年全國電價交叉補貼規(guī)模超2700億元。分區(qū)域看，東部和中部地區(qū)電價高于西部地區(qū)電價。

3、燃氣價格機制及收費標準

對于燃氣價格機制，銷售燃氣價=氣源價+管輸價+配氣費，通過構建天然氣上下游價格聯(lián)動機制，即上游氣源成本和終端用戶銷售價格聯(lián)動，將上游氣源價和下游銷售價的定價權逐漸交還給市場。但從實際效果看，目前天燃氣價格體系依然處于氣源和用戶兩個價格雙軌制。按氣源分類，劃分為管制氣與非管制氣，管制氣價低于非管制氣價；按用戶分類，實行居民和非居民用戶的分開定價，一般居民用氣價格低于非居民用氣價格。

我國居民燃氣價較低，存在長期的財政補貼和工商用戶的交叉補貼。據CEIC統(tǒng)計，2024年3月我國36個主要城市工業(yè)用天然氣價格為3.57元/立方米，民用天然氣價格為2.74元/立方米。工商業(yè)用戶用氣量大、供氣成本低，其用氣價格理應低于居民氣價，但我國的燃氣收費卻相反。一方面是因為在實際的天然氣價格聯(lián)動中，非居民調價幅度高于居民調價，造成交叉補貼。另一方面，地方政府出于保供穩(wěn)價目的，給予了財政支出補貼。分區(qū)域看，東中西部地區(qū)燃氣費用依次遞減。

4、鐵路運輸收費機制及收費標準

動車組列車和普速鐵路實行分類定價：高鐵動車組列車一、二等座定價權下放至國家鐵路集團，普通旅客列車硬座、硬臥票價仍由國務院價格主管部門統(tǒng)籌。我國高鐵票價僅為外國票價的1/4或1/5，高鐵網披露截至2023年底，我國僅有京滬、京津、滬杭、滬寧、寧杭、廣深港6條高鐵線盈利。

二、近期公用事業(yè)集中漲價的背后原因有哪些？影響如何？

1、現(xiàn)象:近期居民部門的水電燃氣等公用事業(yè)價格出現(xiàn)集中上漲

超130個市縣發(fā)布天然氣上下游價格聯(lián)動機制的通知或文件，居民燃氣價格漲幅在5%-10%左右；廣州舉行水價上調聽證會，居民水價漲幅在25%-30%左右；安徽也進一步優(yōu)化峰谷分時電價。此外，四條高鐵動車線路開始實行靈活定價機制，價格有升有降，目前部分票價上限的漲幅約為10%-20%。

2、原因：緩解財政壓力、成本壓力，提高服務質量，順應公用事業(yè)價格改革要求

一是緩解財政壓力。土地財政難以為繼、減稅降費等政策導致財政汲取能力下降，適當推動公用事業(yè)價格上調，能夠減輕地方政府的補貼支出負擔。

二是成本上漲，公用事業(yè)企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損。在上一輪全球通脹周期，上游能源價格大幅增長，但成本上漲難以帶動銷售終端調價，多數(shù)城市燃氣公司利潤受損。2023年以來，能源價格雖有所回落，但仍高于疫前水平，公用事業(yè)企業(yè)仍面臨較大的成本壓力。

三是盈利不穩(wěn)定影響公用事業(yè)企業(yè)履行設備更新、管道維護等社會安全責任。推動新一輪大規(guī)模設備更新是加快構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展的重要舉措，但前提在于投資成本能順利疏導至終端售價，否則公用事業(yè)企業(yè)參與設備更新改造動力不足。

四是順應公用事業(yè)價格改革要求。公用事業(yè)價格改革意在充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，打破民用端價格剛性，合理疏導上游成本，近期多地調整公用事業(yè)價格符合上述改革方向。

3、影響：漲價對通脹影響有限，或對中低收入群體造成沖擊，但將帶動公用事業(yè)企業(yè)盈利逐步修復

從數(shù)據看，公用事業(yè)漲價對通脹的影響有限。水電燃氣約占CPI權重的4.7%，高鐵約占CPI權重的0.12-0.14%，本輪公用事業(yè)漲價環(huán)比合計影響CPI上漲不到0.01個百分點，同比影響約0.02個百分點。

從對居民的影響看，公用事業(yè)漲價的整體影響有限，但或對低收入人群造成一定沖擊，在經濟下行期有必要同步給予支持。截至2022年底，居民人均水電燃氣現(xiàn)金支出占人均可支配收入比重為2.7%，水電燃氣支出增長10%，占人均可支配收入比重僅增加0.27個百分點。按照全國居民收入五等分分組，對于低收入居民和中等偏下收入居民來講，水電燃氣支出增加10%，占人均可支配收入比重分別增加1.14和0.51個百分點。

對公用事業(yè)企業(yè)來講，漲價帶動企業(yè)利潤逐步修復。2024年以來，國內能源價格偏弱運行，帶動成本下降，疊加部分地區(qū)公用事業(yè)漲價，2024年1-4月，公用事業(yè)企業(yè)營業(yè)利潤累計同比增長40.8%。

三、從理論和全球視角看待本輪公用事業(yè)漲價

從理論視角看，作為準公共產品，公用事業(yè)的供給應遵循政府和市場共同分擔的原則，公用事業(yè)價格也應采取政府補貼和市場付費相結合的原則。

從全球視角看，多數(shù)國家采取政府指導價或政府定價對公用事業(yè)定價，并通過市場調節(jié)和財政補貼等方式保供穩(wěn)價。在定價機制上，全球主要國家對公用事業(yè)價格嚴格管控，并在能源價格波動較大的時期采取價格抑制措施，包括補貼、減稅等。但同時也通過設置價格上限等方式，給予市場主體部分定價權，為其減輕突發(fā)的成本上漲壓力。

我國公用事業(yè)價格改革通過增加市場付費比例，充分發(fā)揮價格的杠桿作用，提高資源配置效率。過去我國公用事業(yè)低價格、高財政補貼的定價機制使價格不受供求關系和成本控制，嚴重背離其價值，導致公用事業(yè)供給滯后于社會需求。近期公用事業(yè)漲價通過增加市場付費比例，不僅是對過去公用事業(yè)收入成本倒掛現(xiàn)象的糾偏，還將進一步提高資源配置效率。當然，當前處于疫后經濟和居民信心恢復期，有關部門和地方政府必須高度關注價格上調的時機以及上調后的通盤考慮，比如對中低收入居民的可負擔能力、對居民信心和消費意愿的影響，比如積極加強與市場的主動溝通，要采取相應的對沖性舉措。

四、政策建議：平衡短期和中長期問題，短期要避免收縮效應、避免對中低收入人群沖擊，中長期要堅持要素市場化改革方向

短期來看，公用事業(yè)漲價需兼顧效率和公平，避免對低收入群體的沖擊和收縮效應。一是設立針對低收入群體的能源專項補貼；二是執(zhí)行階梯漲價；三是為低收入群體更換節(jié)能設施；四是同時優(yōu)化企業(yè)管理水平，保障消費者權益；五是漲價程序要規(guī)范，強化與市場的主動溝通。

中長期來看，需健全公用事業(yè)價格調控機制，堅持要素市場化改革方向。一方面，要繼續(xù)完善公用事業(yè)價格形成與傳導機制；另一方面，推進全國統(tǒng)一大市場建設，提高資源利用效率，擴大規(guī)模效應。

風險提示：公用事業(yè)漲價幅度超出預期、公用事業(yè)定價機制發(fā)生重大變革

目錄

一、我國的公用事業(yè)定價機制及收費標準

（一）水價機制及收費標準

（二）電價機制及收費標準

（三）燃氣價格機制及收費標準

（四）鐵路運輸收費機制及收費標準

二、近期公用事業(yè)集中漲價的原因及可能影響？

（一）現(xiàn)象：水電燃氣集中漲價，高鐵線路開啟靈活調價

（二）原因：緩解財政壓力、成本壓力，提高服務質量，順應公用事業(yè)價格改革要求

（三）影響：漲價對通脹影響有限，或對低收入群體造成沖擊，但將帶動公用事業(yè)企業(yè)盈利逐步修復

三、從理論和全球視角看待本輪公用事業(yè)漲價

四、政策建議：平衡短期和中長期問題，短期要避免收縮效應、避免對中低收入人群沖擊，中長期要堅持要素市場化改革方向

正文

一、我國的公用事業(yè)定價機制及收費標準

（一）水價機制及收費標準

銷售水價由水基礎價+污水處理費+水資源稅構成，遵循“準許成本+合理收益”原則，實行政府定價。從主管部門看，《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法》（2021）規(guī)定，城鎮(zhèn)供水價格原則上實行政府定價，縣級以上人民政府價格主管部門是城鎮(zhèn)供水價格的主管部門。從定價方法看，根據使用性質不同，實行分類定價，具體分為居民生活用水、非居民用水、特種用水三類，其中居民部門實行階梯水價制度，要求居民生活用水階梯水價設置應當不少于三級，級差按不低于1:1.5:3的比例安排；非居民及特種用水部門實行超定額累進加價制度，即定額以內用水采用不變水價，超過核定定額用水，水價隨著用水量增加分級遞增。從水價制定看，按照“準許成本加合理收益”的方法，核定供水企業(yè)的準許收入，再在準許收入的基礎上分類制定各類用戶的供水價格。

我國現(xiàn)行水價處于國際較低水平，多地水價成本倒掛，財政給予大量補貼。根據國際水協(xié)會（IWA）的調查，用水100m³以內時，2021年我國四大直轄市平均用水價格為0.7美元/m³，按價格從高到低排名，在全球173個主要城市中排名均位于后10%。我國多地存在水價成本倒掛現(xiàn)象，以污水處理費為例，居民實際繳納的污水處理費難以覆蓋實際成本，缺口只能由財政資金補齊。據估算，當前收取的污水處理費只能達到全成本的0.7—0.8倍，按照縣級以上城市每天1.8億噸污水處理總量、每噸污水處理費1元計算，每天需要財政補貼的資金大約是4000萬元—6000萬元，年缺口達上百億元。

分部門看，居民水價低于非居民水價。我國按照居民生活用水保本微利、其他用水合理盈利原則定價，從定價程序上保障居民用水價格低于非居民用水價格。截至2024年6月底，全國36個重點城市的非居民用水平均價格為5.27元/立方米，居民第一階梯平均水價為3.47元/立方米，是非居民用水價格的65.8%。

分區(qū)域看，經濟發(fā)達、資源稀缺型地區(qū)水價更高。按地理區(qū)域劃分，水價呈現(xiàn)南低北高格局。截至2024年6月底，根據36個重點城市最新自來水價格，北方地區(qū)17個城市居民第一階梯平均水價為3.77元/立方米，而南方地區(qū)19個城市平均水價為3.20元/立方米，北方城市比南方城市平均高0.57元/立方米，主要由于南方地區(qū)水資源豐富、北方地區(qū)水資源短缺的分布格局。按東中西經濟帶劃分，水價呈現(xiàn)東高西低格局。西部地區(qū)城市居民第一階梯平均水價最低，為3.23元/立方米，其次是中部地區(qū)城市，為3.38元/立方米，最高是東部地區(qū)城市為3.69元/立方米，較西部地區(qū)高14.2%。根據《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法》（2021）規(guī)定，“水價制定需考慮當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平和用戶承受能力等因素，由于價格調整不到位導致供水企業(yè)難以達到準許收入的，當?shù)厝嗣裾畱斢枰韵鄳a償。”一般而言，經濟發(fā)達地區(qū)用水需求量大，供水企業(yè)市場化程度較高，政府補貼力度相對較小。

（二）電價機制及收費標準

銷售電價（用戶）由上網電價（發(fā)電企業(yè)）、輸配電價（電網）和政府性基金及附加（電網代收）構成，現(xiàn)按照“管住中間，放開兩頭”原則，推行電價改革。過去我國電力市場實行“計劃電”模式，簡單來講，就是電網作為中間商，從發(fā)電企業(yè)購電，再銷售給用戶，其中購買價和銷售價均由國家相關部門核定。根據電價機制改革新規(guī)，將按照“管住中間，放開兩頭”原則，實行“市場電”模式，即電網只收取中間的輸配電價，也就是“運電”費用，兩頭的上網電價和銷售價格則實行市場定價。而政府性基金及附加則是通過電價征收的非稅收入，用于補貼可再生能源發(fā)電、重大水利工程建設、水電站庫區(qū)移民以及農網還貸資金。由于各項基金的征收對象不同，各地繳納數(shù)額有所差異，目前對北京市居民征收的政府性基金及附加費用每度電不到1分錢。

從實際運行情況看，我國電力市場正處于轉型過程中，形成了“計劃電”和“市場電”并存的特殊格局。從上網電價看，煤電逐步實行“市場電”，水電、核電和氣電則以計劃電主導，市場電為輔；從銷售電價看，我國工商業(yè)和大工業(yè)用戶電價逐步實行市場化，居民、農業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務等用戶目前均不進入電力市場進行交易，而是由電網企業(yè)保障供應，并通過政府公益性價格調節(jié)，以保障用電價格穩(wěn)定。

從計費方式看，為引導用戶節(jié)約用電、錯峰避峰，我國主要實行階梯電價、峰谷分時電價、豐枯季節(jié)電價以及對高耗能行業(yè)的差別電價等計費方式。

我國電價處于國際較低水平。根據Global Petrol Prices統(tǒng)計，截至2023年底，我國居民電價平均為0.531元/每千瓦時，而全球主要國家的居民電價平均為1.104元/每千瓦時，我國居民電價僅為全球平均水平的58.6%；我國工業(yè)電價為0.616元/每千瓦時，是全球平均水平的57.2%。

分部門看，我國居民電價低于工業(yè)電價，存在工業(yè)用戶對居民用戶的交叉補貼。按照用電負荷特征，居民用電處于電網末端，且多數(shù)在高峰時用電，其供電成本遠高于工商業(yè)用戶，但我國居民電價卻長期低于工業(yè)電價。根據國家電網數(shù)據，2019年，35個可獲得公開數(shù)據OECD國家的居民電價平均為工業(yè)電價的1.53倍，而我國居民/工業(yè)比價為0.85倍，在36個國家中處于倒數(shù)第二位，僅次于墨西哥。在我國，大工業(yè)和一般工商業(yè)用戶長期補貼居民和農業(yè)用電，2019年我國電價交叉補貼規(guī)模超2700億元。不過電價交叉補貼并非中國獨有，世界各國在電力行業(yè)發(fā)展初期多存在交叉補貼，包括泰國、印度、馬來西亞、巴西在內的新興工業(yè)化國家的居民/工業(yè)比價為1.03倍，低于OECD國家的均值。

分區(qū)域看，東部和中部地區(qū)電價高于西部地區(qū)電價。按照各地現(xiàn)行電價估算，東、中、西部省份不滿1千伏的居民第一檔用電價分別為0.55、0.56和0.47元/千瓦時，西部地區(qū)較東、中部地區(qū)低14.5%。

（三）燃氣價格機制及收費標準

銷售燃氣價=氣源價+管輸價+配氣費，上游氣源價和下游銷售價的定價權逐漸交還給市場。2015年以來，我國按照“管住中間，放開兩頭”思路推進天然氣價格改革，其中，管輸價和配氣費可簡單理解為“運氣費”，按照“準許成本+合理收益”原則，由政府核定價格；上游氣源價和下游銷售價則通過市場競爭形成，通過構建天然氣上下游價格聯(lián)動機制，即上游氣源成本和終端用戶銷售價格聯(lián)動，實現(xiàn)市場化定價。

從實際效果看，目前我國天燃氣價格體系依然存在氣源和用戶兩個價格雙軌制，即管制氣價低于非管制氣、居民氣價低于非居民。從氣源價格看，2020年《中央定價目錄》將上游天然氣按氣源分類，劃分為管制氣與非管制氣，并進行區(qū)分定價。非管制氣包括國產海氣、進口LNG等，非管制氣價由市場形成，價格往往偏高；管制氣包括常規(guī)國產陸氣和2014年底前投產的進口管道氣，管制氣價由政府核定，價格水平較低。從銷售氣價看，實行居民和非居民用戶的分開定價，當上游氣源價格調整時，非居民用氣價格更市場化，較容易實現(xiàn)順價，而居民用氣價格較少調價，因此價格普遍較低。

我國居民燃氣價較低，主要由于財政補貼和工商用戶的交叉補貼。據CEIC統(tǒng)計，2024年3月我國36個主要城市工業(yè)用天然氣價格為3.57元/立方米，民用天然氣價格為2.74元/立方米。理論上，工商業(yè)用戶用氣量大、供氣成本低，其用氣價格理應低于居民氣價，但我國的燃氣收費卻相反。一方面是因為在實際的天然氣價格聯(lián)動中，非居民調價幅度高于居民調價，形成交叉補貼。另一方面，地方政府出于保供穩(wěn)價需要，提供財政補貼。上游氣源價格上漲時，居民燃氣價格調價阻力較大，城市燃氣公司利潤受損，影響燃氣安全穩(wěn)定供應，為實現(xiàn)保供目標，多地政府進行財政補助。例如，河北省在2023年供暖季對城燃公司購銷氣價的“倒掛”部分進行了補貼，預計補貼金額超20億元[1]。

分區(qū)域看，東中西部地區(qū)燃氣費用依次遞減。按照國家發(fā)改委2019年公布的各省（區(qū)、市）天然氣基準門站價格表，東部地區(qū)天然氣基準門站最高，平均為1889元/千立方米，其次是中部地區(qū)為1791元/千立方米，西部地區(qū)最低，為1401元/千立方米。

（四）鐵路運輸收費機制及收費標準

動車組列車和普速鐵路實行分類定價，高鐵動車組列車一、二等座定價權下放至國家鐵路集團，普通旅客列車硬座、硬臥票價仍由國務院價格主管部門統(tǒng)籌。2016年，國家發(fā)展改革委陸續(xù)發(fā)布《關于改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》、《關于完善鐵路普通旅客列車軟座、軟臥票價形成機制有關問題的通知》，將高鐵動車組列車一、二等座，以及普通旅客列車軟座、軟臥票定價權下放至國家鐵路集團；商務座、特等座、動臥、普通旅客列車高級軟臥包房等票價，以及社會資本投資控股新建鐵路客運專線旅客票價實行市場調節(jié)；普通旅客列車硬座、硬臥票價仍由國務院價格主管部門統(tǒng)籌。

我國高鐵票價僅為外國票價的1/4或1/5。根據2019年世界銀行發(fā)布的《中國的高速鐵路發(fā)展》報告，中國時速300-350公里高鐵二等座票價每人每公里為0.46元，而法國高鐵每人每公里票價為1.61至2.08元，德國為2.28元，日本為1.94至2.08元，我國高鐵票價是外國票價的1/4或1/5。據高鐵網披露，截至2023年底，我國僅有京滬、京津、滬杭、滬寧、寧杭、廣深港6條高鐵線盈利。

二、近期公用事業(yè)集中漲價的原因及可能影響？

（一）現(xiàn)象：水電燃氣集中漲價，高鐵線路開啟靈活調價

近期居民部門的水電燃氣等公用事業(yè)價格出現(xiàn)集中上漲，漲幅超往年平均水平。2023年以來，超130個市縣出臺居民用氣銷售價格聯(lián)動機制文件或者通知，推動居民燃氣價格上漲，價格漲幅在5%-10%左右。3月11日，安徽省優(yōu)化峰谷分時電價政策，增加執(zhí)行季節(jié)性高峰電價的月份，并進一步調高峰價上浮比例和調低谷價下浮比例。5月9日，廣州水價聽證會提出兩套自來水價格調整方案，價格漲幅在25%-30%左右。根據國家發(fā)改委統(tǒng)計，2006年6月至2022年1月，36城市居民用電、用水（不含污水處理費和水價附加）和管道天然氣服務價格累計漲幅分別為4%、43%、34%，年均復合增長率僅為0.3%、2.4%、2.0%，此次部分地區(qū)的水電燃氣等公用事業(yè)價格漲幅均超往年平均水平。

四條高鐵動車線路開啟調價，價格有升有降，部分票價上限漲幅在10%-20%。此次調節(jié)線路為京廣高鐵武廣段、滬昆高鐵滬杭段、滬昆高鐵杭長段、杭深鐵路杭甬段上運行的時速300公里及以上動車組列車，綜合目前公布的票價和各鐵路公司公告，此次涉及調價的高鐵線路票價漲幅在10%-20%，5.5折是票價下限。

（二）原因：緩解財政壓力、成本壓力，提高服務質量，順應公用事業(yè)價格改革要求

一是緩解財政壓力。土地財政難以為繼、減稅降費等政策導致財政汲取能力下降，2023年一般公共預算收入/GDP為17.2%，較2015年的高點下降約5個百分點，一般公共財政收支缺口達5.8萬億元，較上年擴大884億元。面臨財政壓力，一般有三種選擇緩解財政壓力，一是增加稅收和非稅收入，但當下難度較大，而且地方政府已經積極盤活存量財政資源資產，未來需要穩(wěn)定宏觀稅負；二是增加債務，緩解流動性風險，但地方政府債務已經實行限額管理，要嚴格控制隱性債務；三是削減財政支出。我國水電燃氣價格多年保持世界較低水平，一部分源于大規(guī)模財政補貼。但在當前大規(guī)模財政補貼難以持續(xù)的背景下，適當推動公用事業(yè)價格上調，能夠減輕地方政府的補貼支出負擔。

二是成本上漲，公用事業(yè)企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損。2021年以來，受地緣政治沖突影響全球能源供給，全球能源價格大漲，國內動力煤期貨價格最大漲幅達2.7倍，2022年中國進口LNG到岸均價與進口管道氣到岸均價同比上漲均超40%。我國通過一系列保供穩(wěn)價措施，穩(wěn)住終端燃氣售價，但也導致城市燃氣公司的成本上漲壓力無法傳導至銷售端，2022年昆侖能源、華潤燃氣、新奧能源等頭部城市燃氣公司凈利潤均出現(xiàn)顯著下降。2023年以來，能源價格雖有所回落，但仍高于疫前水平，公用事業(yè)企業(yè)仍面臨較大的成本壓力。

三是盈利不穩(wěn)定影響公用事業(yè)企業(yè)履行設備更新、管道維護等社會安全責任，不利于公用事業(yè)服務質量提升。推動新一輪大規(guī)模設備更新是加快構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展的重要舉措。其中，加快建筑和市政基礎設施領域設備更新是重要行動之一，包括推進各地自來水廠及加壓調蓄供水設施設備升級改造，持續(xù)推進供熱設施設備更新改造，持續(xù)實施燃氣等老化管道更新改造等。專業(yè)經營單位承擔設備更新改造的主要出資責任，但前提在于投資成本能順利疏導至終端售價，否則公用事業(yè)企業(yè)參與設備更新改造動力不足。

四是順應公用事業(yè)價格改革要求。2021年，國家發(fā)改委發(fā)布《關于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》，要求到2025年，競爭性領域和環(huán)節(jié)價格主要由市場決定，政府定價范圍進一步縮窄范圍在重要公用事業(yè)、公益性服務和網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)，2020年版《中央定價目錄》的政府定價項目在2015年版的基礎上再次縮減近30%。對上網電價、銷售電價和天然氣井口價格等競爭性環(huán)節(jié)實行市場化定價，意在打破價格剛性，合理疏導上游成本，以確保價格總水平在合理區(qū)間運行。本次水電燃氣漲價以及高鐵調節(jié)符合公用事業(yè)改革思路和總體方向。

（三）影響：漲價對通脹影響有限，或對低收入群體造成沖擊，但將帶動公用事業(yè)企業(yè)盈利逐步修復

水電燃氣約占CPI權重的4.7%，高鐵約占CPI權重的0.12-0.14%。考慮到CPI權重每5年進行一輪調整，2021-2025年是最新一輪周期，因此選用2021年數(shù)據進行測算。根據人均現(xiàn)金消費支出構成和投入產出表，水電燃氣約占CPI權重的4.7%，水、電、燃氣分別占CPI權重的0.8%、2.5%和1.4%，鐵路旅客運輸占比0.17%，考慮到高鐵占鐵路運輸量的70%左右且高鐵票價較普通鐵路旅客運輸更貴，高鐵占CPI權重約0.12%-0.14%。

本輪公用事業(yè)漲價對通脹的影響有限，環(huán)比合計影響CPI上漲不到0.01個百分點，同比影響約0.02個百分點。根據5月17日國新辦新聞發(fā)布會披露，從環(huán)比角度看，4月份CPI中，水、燃氣、火車票價格環(huán)比分別上漲0.1%、0.1%和0.2%，電價環(huán)比持平，四項合計影響CPI上漲不到0.01個百分點。從同比角度看，水價格同比上漲0.9%，燃氣價格上漲2.4%，火車票價格上漲0.5%，電價同比持平，四項合計影響CPI上漲約0.02個百分點。

對居民來講，公用事業(yè)漲價的整體影響有限，但或對低收入人群造成一定沖擊。截至2022年底，居民人均水電燃氣現(xiàn)金支出占人均可支配收入比重為2.7%，水電燃氣支出增長10%，占人均可支配收入比重僅增加0.27個百分點，公用事業(yè)漲價對全體居民的影響有限。按照全國居民收入五等分分組，對于低收入居民和中等偏下收入居民來講，水電燃氣支出占其可支配收入比重分別達11.47%和5.11%，水電燃氣支出增加10%，占人均可支配收入比重分別增加1.14和0.51個百分點。由于低收入群體生活開銷基本固定，水電燃氣等基本生活成本的增加，將會直接影響其生活質量。

對公用事業(yè)企業(yè)來講，受益于成本下降、收入增加，企業(yè)利潤得到顯著修復。2024年1-4月，公用事業(yè)企業(yè)營業(yè)利潤累計同比增長40.8%，其中，電力、熱力生產和供應業(yè)的營業(yè)利潤累計同比增長48.6%，水的生產和供應業(yè)營業(yè)利潤累計同比增長31.1%，燃氣生產和供應業(yè)的營業(yè)利潤累計同比增長0.1%。一方面由于2024年以來國內煤價和天然氣價格偏弱運行，公用事業(yè)企業(yè)成本下降，每百元營業(yè)收入中的成本為89.76元，較上年同期減少0.81元；另一方面則因為部分地區(qū)公用事業(yè)漲價帶動收入增長，截至2024年4月底，規(guī)模以上公用事業(yè)企業(yè)營業(yè)收入累計同比增長5.3%。

三、從理論和全球視角看待本輪公用事業(yè)漲價

從理論視角看，作為準公共產品，公用事業(yè)的供給應采取政府和市場共同分擔的原則，公用事業(yè)價格應采取政府補貼和市場付費相結合的原則。根據薩繆爾森提出的公共物品理論，社會產品分為公共產品和私人產品，其中公共產品具備效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性等特征，應該由政府提供；而私人產品則具備可分隔性、競爭性和排他性，應由市場提供；準公共產品則介于兩者之間。供水、供電、供氣、公共鐵路運輸具有不可分割性、自然壟斷性和公益性特征，是典型的準公共產品，因此對于公用事業(yè)的供給，應采取政府和市場共同分擔的原則。公用事業(yè)的定價也應采取政府補貼和市場付費相結合的原則，兼顧效率和公平，既要通過市場化定價提高供給效率，又要考慮不同個體的差異，公平地提供產品，這可能造成企業(yè)的虧損，所以需要政府的參與，提高價格機制的應變性和公平性。

從全球視角看，多數(shù)國家采取政府指導價和政府定價對公用事業(yè)定價，并通過市場調節(jié)和財政補貼等方式保供穩(wěn)價。在定價機制上，全球主要國家采取政府指導價或政府定價方式，例如，美國各州居民電價主要由各州公用事業(yè)委員會制定，不過各電力公司在電價結構和電價分類上有一定自主權。英國則通過制定電力價格帽上限，對電力零售價格設定上限，每三個月審查一次，為電力企業(yè)減輕突發(fā)的成本上漲壓力。各國政府不僅對公用事業(yè)價格嚴格管控，還在能源價格波動較大的時期采取價格抑制措施，包括補貼、減稅等。俄烏沖突之后，歐洲各國普遍采用能源補貼措施，保障弱勢群體生活，維護社會公平。2022年9月，英國政府宣布對企業(yè)用戶使用的電力和天然氣設定價格上限，對供應商補償相應差價；德國也出臺2000億歐元的能源補貼計劃，對天然氣和電力價格設定應急上限。

我國公用事業(yè)價格改革通過增加市場付費比例，充分發(fā)揮價格的杠桿作用，提高資源配置效率。過去我國公用事業(yè)實行政府直接投資、國企壟斷經營的管理體制，且公用事業(yè)價格長期由政府統(tǒng)一制定。低價格、高財政補貼體制使價格不受供求關系和成本控制，嚴重背離其價值。隨著社會、經濟的快速發(fā)展，公用事業(yè)供給嚴重滯后于社會需求。公用事業(yè)的市場化改革有利于資源的合理利用，近期公用事業(yè)漲價不僅是對過去公用事業(yè)收入成本倒掛現(xiàn)象的糾偏，減輕財政支出壓力，還將進一步提高公用事業(yè)服務質量。但要注意，在市場化過程中，政府需發(fā)揮好“公共責任人”和“守夜人”的作用，切實保護公眾利益和公共安全，尤其是避免公用事業(yè)漲價可能造成的對居民信心和消費行為的收縮效應。

四、政策建議：平衡短期和中長期問題，短期要避免收縮效應、避免對中低收入人群沖擊，中長期要堅持要素市場化改革方向

短期看，公用事業(yè)漲價需兼顧效率和公平，避免對低收入群體的沖擊，保障消費者合理合法權益。一是設立針對低收入群體的能源專項補貼。我國部分地區(qū)也曾出臺低收入群體水費減免政策，但缺乏連續(xù)性、系統(tǒng)性的補貼政策。二是執(zhí)行階梯漲價。世界多個國家在公用事業(yè)價格上多采用階梯定價，在調價時也并非統(tǒng)一漲幅，一般對第一、二、三階梯價格的漲幅依次增加，既符合環(huán)保理念也能減輕漲價對低收入家庭的影響。三是為低收入群體更換節(jié)能設施。通過提高能源的使用效率，也能起到降低公用事業(yè)剛性支出的效果。四是優(yōu)化水電燃氣供應企業(yè)管理水平，保障消費者權益。經過正常規(guī)范聽證程序征求各方同意后的漲價是消費者可以接受的，而近期引發(fā)爭議的“漲價亂象”，主要源于涉事企業(yè)存在錯抄和違規(guī)估抄、計費周期混亂、價格政策執(zhí)行不到位等問題。企業(yè)應進一步提高管理水平，確保換表、抄表、收費等業(yè)務辦理流程規(guī)范化、透明化，保障消費者的合法權益。五是漲價程序要規(guī)范，強化與市場的主動溝通。公用事業(yè)事關民生福祉，公用事業(yè)價格要調得合理、漲得明白，漲價流程要規(guī)范，并廣泛聽取各方群眾代表的意見。

中長期看，需健全公用事業(yè)價格調控機制，堅持要素市場化改革方向。一方面，繼續(xù)完善公用事業(yè)價格形成與傳導機制。深化重點領域價格形成機制改革，不斷深化電價改革，加快理順輸配電價定價體系，完善可再生能源價格形成機制，建立新型儲能價格機制；推動天然氣市場競爭體系建設，穩(wěn)步推進天然氣門站價格改革，協(xié)調推進城鎮(zhèn)燃氣配送網絡公平開放，減少配氣層級；系統(tǒng)推進水資源價格改革，結合污水處理排放標準提高情況，提高污水處理費收費水平至補償成本且合理盈利的水平；建立對重要價格波動的預警和應對機制；加強對國際能源市場、終端需求、期貨現(xiàn)貨市場的研判分析，完善價格預警機制，通過儲備吞吐調節(jié)等方式熨平價格波動，做好保供穩(wěn)價工作。

另一方面，堅持要素市場化改革方向，推進全國統(tǒng)一大市場建設，擴大規(guī)模效應。2022年，中共中央國務院發(fā)布《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，提出建設全國統(tǒng)一的能源市場，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場。最先推進的電力體制改革初見成效，目前我國已經形成北京、廣州兩個國家級電力交易中心，隨著全國可再生能源發(fā)電量快速增長，構建適應新型電力系統(tǒng)的市場機制宜快速推進。天然氣價格改革起步晚、見效快，居民天然氣順價機制正加速推進，但多數(shù)地區(qū)的城市燃氣價格聯(lián)動機制依舊滯后。相比電力和天然氣，目前我國用水權交易市場尚處于分散、自組織的狀態(tài)。根據中國水權交易所的交易數(shù)據，截至2024年5月底，水權交易水量不到全國年用水量的千分之一，需加強各地水權交易平臺整合力度，推動交易主體進一步擴容。