水電燃?xì)馐玛P(guān)民生福祉，近年來(lái)各地出現(xiàn)的水電燃?xì)鉂q價(jià)現(xiàn)象引發(fā)社會(huì)熱議。這些現(xiàn)象既有經(jīng)過(guò)聽證程序后規(guī)范實(shí)施的，也有違規(guī)侵害民眾權(quán)益的亂象。當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)下，有必要理性客觀看待公用事業(yè)漲價(jià)現(xiàn)象。
本文通過(guò)梳理我國(guó)公用事業(yè)的定價(jià)機(jī)制，對(duì)比我國(guó)現(xiàn)行水電燃?xì)獾仁召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際水平，回答以下問(wèn)題：我國(guó)公用事業(yè)價(jià)格在國(guó)際上處于何種水平？近期公用事業(yè)漲價(jià)的原因是什么？是理順價(jià)格機(jī)制還是增加收入應(yīng)對(duì)財(cái)政困難？對(duì)通脹和居民生活會(huì)造成多大影響？如何從全局視角平衡政府補(bǔ)貼、企業(yè)收費(fèi)及居民付費(fèi)的關(guān)系？
我們認(rèn)為，沒(méi)有必要陷入無(wú)意義的情緒化的爭(zhēng)論，好還是不好、應(yīng)該還是不應(yīng)該均不能憑主觀判斷和一刀切的“非黑即白”。陷入價(jià)值判斷式的爭(zhēng)論是無(wú)解的，我們的目標(biāo)是通過(guò)凝聚共識(shí)和盡可能考慮多方利益的方式來(lái)解決問(wèn)題。可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)定價(jià)機(jī)制以及全球比較視角出發(fā)來(lái)認(rèn)識(shí)我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的定價(jià)。定價(jià)問(wèn)題，本身是個(gè)市場(chǎng)問(wèn)題，而且我國(guó)正加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和推動(dòng)要素市場(chǎng)化改革，價(jià)格由供求的市場(chǎng)原則來(lái)定就可以；但水電燃?xì)獠皇且话阋饬x的商品，有一定的公益和公共屬性，疊加歷史原因，因此就更加復(fù)雜化。
一、我國(guó)公用事業(yè)定價(jià)機(jī)制及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
1、水價(jià)機(jī)制及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)于水價(jià)機(jī)制，銷售水價(jià)由水基礎(chǔ)價(jià)+污水處理費(fèi)+水資源稅構(gòu)成，遵循“準(zhǔn)許成本+合理收益”原則，實(shí)行政府定價(jià)。
我國(guó)現(xiàn)行水價(jià)處于國(guó)際較低水平，多地水價(jià)成本倒掛，財(cái)政給予大量補(bǔ)貼。根據(jù)國(guó)際水協(xié)會(huì)（IWA）的調(diào)查，用水100m³以內(nèi)時(shí)，2021年我國(guó)四大直轄市平均用水價(jià)格為0.7美元/m³，按價(jià)格從高到低排名，在全球173個(gè)主要城市中的排名均位于后10%。我國(guó)多地存在水價(jià)成本倒掛問(wèn)題，居民實(shí)際繳納的污水處理費(fèi)難以覆蓋實(shí)際成本，缺口只能由財(cái)政資金補(bǔ)齊。分部門看，居民水價(jià)低于非居民水價(jià)。截至2024年6月底，全國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市的非居民用水平均價(jià)格為5.27元/立方米，居民第一階梯平均水價(jià)為3.47元/立方米，是非居民用水價(jià)格的65.8%。分區(qū)域看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、水資源稀缺型地區(qū)水價(jià)更高，全國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市居民自來(lái)水價(jià)格最高的3個(gè)城市為石家莊、北京和天津。
2、電價(jià)機(jī)制及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)于電價(jià)機(jī)制，銷售電價(jià)（用戶）由上網(wǎng)電價(jià)（發(fā)電企業(yè)）、輸配電價(jià)（電網(wǎng)）和政府性基金及附加（電網(wǎng)代收）構(gòu)成?，F(xiàn)按照“管住中間，放開兩頭”原則，推行電價(jià)改革，從基于基準(zhǔn)電價(jià)的計(jì)劃定價(jià)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)定價(jià)。但從實(shí)際運(yùn)行情況看，我國(guó)電力市場(chǎng)正處于“計(jì)劃電”和“市場(chǎng)電”并軌的特殊格局。其中，工商業(yè)和大工業(yè)用戶電價(jià)逐步實(shí)行市場(chǎng)化定價(jià)，居民用戶目前不進(jìn)入電力市場(chǎng)進(jìn)行交易，通過(guò)政府調(diào)節(jié)價(jià)格。
我國(guó)電價(jià)處于國(guó)際較低水平。根據(jù)Global Petrol Prices統(tǒng)計(jì)，截至2023年底，我國(guó)居民電價(jià)平均為0.531元/每千瓦時(shí)，僅為全球平均水平的58.6%；我國(guó)工業(yè)電價(jià)為0.616元/每千瓦時(shí)，是全球平均水平的57.2%。分部門看，我國(guó)居民電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)，存在工業(yè)用戶對(duì)居民用戶的交叉補(bǔ)貼。2019年全國(guó)電價(jià)交叉補(bǔ)貼規(guī)模超2700億元。分區(qū)域看，東部和中部地區(qū)電價(jià)高于西部地區(qū)電價(jià)。
3、燃?xì)鈨r(jià)格機(jī)制及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)于燃?xì)鈨r(jià)格機(jī)制，銷售燃?xì)鈨r(jià)=氣源價(jià)+管輸價(jià)+配氣費(fèi)，通過(guò)構(gòu)建天然氣上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即上游氣源成本和終端用戶銷售價(jià)格聯(lián)動(dòng)，將上游氣源價(jià)和下游銷售價(jià)的定價(jià)權(quán)逐漸交還給市場(chǎng)。但從實(shí)際效果看，目前天然氣價(jià)格體系依然處于氣源和用戶兩個(gè)價(jià)格雙軌制。按氣源分類，劃分為管制氣與非管制氣，管制氣價(jià)低于非管制氣價(jià)；按用戶分類，實(shí)行居民和非居民用戶的分開定價(jià)，一般居民用氣價(jià)格低于非居民用氣價(jià)格。
我國(guó)居民燃?xì)鈨r(jià)較低，存在長(zhǎng)期的財(cái)政補(bǔ)貼和工商用戶的交叉補(bǔ)貼。據(jù)CEIC統(tǒng)計(jì)，2024年3月我國(guó)36個(gè)主要城市工業(yè)用天然氣價(jià)格為3.57元/立方米，民用天然氣價(jià)格為2.74元/立方米。工商業(yè)用戶用氣量大、供氣成本低，其用氣價(jià)格理應(yīng)低于居民氣價(jià)，但我國(guó)的燃?xì)馐召M(fèi)卻相反。一方面是因?yàn)樵趯?shí)際的天然氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)中，非居民調(diào)價(jià)幅度高于居民調(diào)價(jià)，造成交叉補(bǔ)貼。另一方面，地方政府出于保供穩(wěn)價(jià)目的，給予了財(cái)政支出補(bǔ)貼。分區(qū)域看，東中西部地區(qū)燃?xì)赓M(fèi)用依次遞減。
4、鐵路運(yùn)輸收費(fèi)機(jī)制及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
動(dòng)車組列車和普速鐵路實(shí)行分類定價(jià)：高鐵動(dòng)車組列車一、二等座定價(jià)權(quán)下放至國(guó)家鐵路集團(tuán)，普通旅客列車硬座、硬臥票價(jià)仍由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門統(tǒng)籌。我國(guó)高鐵票價(jià)僅為外國(guó)票價(jià)的1/4或1/5，高鐵網(wǎng)披露截至2023年底，我國(guó)僅有京滬、京津、滬杭、滬寧、寧杭、廣深港6條高鐵線盈利。
二、近期公用事業(yè)集中漲價(jià)的背后原因有哪些？影響如何？
1、現(xiàn)象:近期居民部門的水電燃?xì)獾裙檬聵I(yè)價(jià)格出現(xiàn)集中上漲
超130個(gè)市縣發(fā)布天然氣上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知或文件，居民燃?xì)鈨r(jià)格漲幅在5%-10%左右；廣州舉行水價(jià)上調(diào)聽證會(huì)，居民水價(jià)漲幅在25%-30%左右；安徽也進(jìn)一步優(yōu)化峰谷分時(shí)電價(jià)。此外，四條高鐵動(dòng)車線路開始實(shí)行靈活定價(jià)機(jī)制，價(jià)格有升有降，目前部分票價(jià)上限的漲幅約為10%-20%。
2、原因：緩解財(cái)政壓力、成本壓力，提高服務(wù)質(zhì)量，順應(yīng)公用事業(yè)價(jià)格改革要求
一是緩解財(cái)政壓力。土地財(cái)政難以為繼、減稅降費(fèi)等政策導(dǎo)致財(cái)政汲取能力下降，適當(dāng)推動(dòng)公用事業(yè)價(jià)格上調(diào)，能夠減輕地方政府的補(bǔ)貼支出負(fù)擔(dān)。
二是成本上漲，公用事業(yè)企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損。在上一輪全球通脹周期，上游能源價(jià)格大幅增長(zhǎng)，但成本上漲難以帶動(dòng)銷售終端調(diào)價(jià)，多數(shù)城市燃?xì)夤纠麧?rùn)受損。2023年以來(lái)，能源價(jià)格雖有所回落，但仍高于疫前水平，公用事業(yè)企業(yè)仍面臨較大的成本壓力。
三是盈利不穩(wěn)定影響公用事業(yè)企業(yè)履行設(shè)備更新、管道維護(hù)等社會(huì)安全責(zé)任。推動(dòng)新一輪大規(guī)模設(shè)備更新是加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，但前提在于投資成本能順利疏導(dǎo)至終端售價(jià)，否則公用事業(yè)企業(yè)參與設(shè)備更新改造動(dòng)力不足。
四是順應(yīng)公用事業(yè)價(jià)格改革要求。公用事業(yè)價(jià)格改革意在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，打破民用端價(jià)格剛性，合理疏導(dǎo)上游成本，近期多地調(diào)整公用事業(yè)價(jià)格符合上述改革方向。
3、影響：漲價(jià)對(duì)通脹影響有限，或?qū)χ械褪杖肴后w造成沖擊，但將帶動(dòng)公用事業(yè)企業(yè)盈利逐步修復(fù)
從數(shù)據(jù)看，公用事業(yè)漲價(jià)對(duì)通脹的影響有限。水電燃?xì)饧s占CPI權(quán)重的4.7%，高鐵約占CPI權(quán)重的0.12-0.14%，本輪公用事業(yè)漲價(jià)環(huán)比合計(jì)影響CPI上漲不到0.01個(gè)百分點(diǎn)，同比影響約0.02個(gè)百分點(diǎn)。
從對(duì)居民的影響看，公用事業(yè)漲價(jià)的整體影響有限，但或?qū)Φ褪杖肴巳涸斐梢欢_擊，在經(jīng)濟(jì)下行期有必要同步給予支持。截至2022年底，居民人均水電燃?xì)猬F(xiàn)金支出占人均可支配收入比重為2.7%，水電燃?xì)庵С鲈鲩L(zhǎng)10%，占人均可支配收入比重僅增加0.27個(gè)百分點(diǎn)。按照全國(guó)居民收入五等分分組，對(duì)于低收入居民和中等偏下收入居民來(lái)講，水電燃?xì)庵С鲈黾?0%，占人均可支配收入比重分別增加1.14和0.51個(gè)百分點(diǎn)。
對(duì)公用事業(yè)企業(yè)來(lái)講，漲價(jià)帶動(dòng)企業(yè)利潤(rùn)逐步修復(fù)。2024年以來(lái)，國(guó)內(nèi)能源價(jià)格偏弱運(yùn)行，帶動(dòng)成本下降，疊加部分地區(qū)公用事業(yè)漲價(jià)，2024年1-4月，公用事業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)利潤(rùn)累計(jì)同比增長(zhǎng)40.8%。
三、從理論和全球視角看待本輪公用事業(yè)漲價(jià)
從理論視角看，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公用事業(yè)的供給應(yīng)遵循政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則，公用事業(yè)價(jià)格也應(yīng)采取政府補(bǔ)貼和市場(chǎng)付費(fèi)相結(jié)合的原則。
從全球視角看，多數(shù)國(guó)家采取政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)對(duì)公用事業(yè)定價(jià)，并通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和財(cái)政補(bǔ)貼等方式保供穩(wěn)價(jià)。在定價(jià)機(jī)制上，全球主要國(guó)家對(duì)公用事業(yè)價(jià)格嚴(yán)格管控，并在能源價(jià)格波動(dòng)較大的時(shí)期采取價(jià)格抑制措施，包括補(bǔ)貼、減稅等。但同時(shí)也通過(guò)設(shè)置價(jià)格上限等方式，給予市場(chǎng)主體部分定價(jià)權(quán)，為其減輕突發(fā)的成本上漲壓力。
我國(guó)公用事業(yè)價(jià)格改革通過(guò)增加市場(chǎng)付費(fèi)比例，充分發(fā)揮價(jià)格的杠桿作用，提高資源配置效率。過(guò)去我國(guó)公用事業(yè)低價(jià)格、高財(cái)政補(bǔ)貼的定價(jià)機(jī)制使價(jià)格不受供求關(guān)系和成本控制，嚴(yán)重背離其價(jià)值，導(dǎo)致公用事業(yè)供給滯后于社會(huì)需求。近期公用事業(yè)漲價(jià)通過(guò)增加市場(chǎng)付費(fèi)比例，不僅是對(duì)過(guò)去公用事業(yè)收入成本倒掛現(xiàn)象的糾偏，還將進(jìn)一步提高資源配置效率。當(dāng)然，當(dāng)前處于疫后經(jīng)濟(jì)和居民信心恢復(fù)期，有關(guān)部門和地方政府必須高度關(guān)注價(jià)格上調(diào)的時(shí)機(jī)以及上調(diào)后的通盤考慮，比如對(duì)中低收入居民的可負(fù)擔(dān)能力、對(duì)居民信心和消費(fèi)意愿的影響，比如積極加強(qiáng)與市場(chǎng)的主動(dòng)溝通，要采取相應(yīng)的對(duì)沖性舉措。
四、政策建議：平衡短期和中長(zhǎng)期問(wèn)題，短期要避免收縮效應(yīng)、避免對(duì)中低收入人群沖擊，中長(zhǎng)期要堅(jiān)持要素市場(chǎng)化改革方向
短期來(lái)看，公用事業(yè)漲價(jià)需兼顧效率和公平，避免對(duì)低收入群體的沖擊和收縮效應(yīng)。一是設(shè)立針對(duì)低收入群體的能源專項(xiàng)補(bǔ)貼；二是執(zhí)行階梯漲價(jià)；三是為低收入群體更換節(jié)能設(shè)施；四是同時(shí)優(yōu)化企業(yè)管理水平，保障消費(fèi)者權(quán)益；五是漲價(jià)程序要規(guī)范，強(qiáng)化與市場(chǎng)的主動(dòng)溝通。
中長(zhǎng)期來(lái)看，需健全公用事業(yè)價(jià)格調(diào)控機(jī)制，堅(jiān)持要素市場(chǎng)化改革方向。一方面，要繼續(xù)完善公用事業(yè)價(jià)格形成與傳導(dǎo)機(jī)制；另一方面，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，提高資源利用效率，擴(kuò)大規(guī)模效應(yīng)。
