6月6日，水利部印發(fā)了《關(guān)于積極探索和規(guī)范推進黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易的意見》（水資管〔2025〕137號，以下簡稱《意見》），對當前和今后一個時期黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易作出總體安排和部署。就此，水利部水資源管理司負責人對《意見》進行了解讀。

　　一、《意見》出臺的背景是什么？

　　推進用水權(quán)市場化交易，是促進水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用的關(guān)鍵舉措。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對水權(quán)制度建設(shè)作出重要指示，要求推動建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場，強調(diào)要積極探索和規(guī)范推進用水權(quán)交易，為建立用水權(quán)交易制度提供了根本遵循。近年來，水利部認真貫徹落實中央要求，在用水權(quán)改革方面進行了積極探索，用水權(quán)交易形式漸趨豐富、規(guī)模不斷擴大，中國水權(quán)交易所成立以來，累計成交單數(shù)約2.8萬單，交易水量超過60.5億立方米。

　　水資源短缺是黃河流域最突出的矛盾，推進用水權(quán)交易是緩解黃河流域水資源供需矛盾、促進水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用的重要舉措。2023年四川和寧夏開展了黃河流域第一單跨省區(qū)用水權(quán)交易，為開展跨省區(qū)用水權(quán)交易提供了重要借鑒，積累了經(jīng)驗。2024年9月，習(xí)近平總書記主持召開全面推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，明確要求“積極探索和規(guī)范推進水權(quán)交易”。為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于水權(quán)制度建設(shè)重要指示精神，積極探索和規(guī)范推進黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易，加快建設(shè)用水權(quán)交易制度體系，水利部經(jīng)深入調(diào)查研究、充分征求意見、反復(fù)修改完善，制定印發(fā)了《意見》，作為當前和今后一個時期黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易的指導(dǎo)性文件。

　　二、黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易的總體考慮是什么？

　　積極探索和規(guī)范推進跨省區(qū)用水權(quán)交易，總的考慮是，全面貫徹黨的二十屆三中全會精神和黨中央決策部署，深入落實習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要論述精神，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系，落實水資源剛性約束制度，加快推進用水權(quán)初始分配，積極培育用水權(quán)交易市場，健全用水權(quán)交易平臺，完善水資源監(jiān)測體系，加強用水權(quán)交易市場監(jiān)管。力爭用2—3年的時間，在黃河流域建成歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的用水權(quán)交易制度體系，用水權(quán)改革促進水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用的作用得到充分發(fā)揮，有力支撐黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。

　　三、可開展跨省區(qū)交易的有哪些用水權(quán)？分別通過什么方式進行分配和明晰？

　　《意見》針對可進行跨省區(qū)交易的用水權(quán)，在已有規(guī)定基礎(chǔ)上，從三個方面進一步作出規(guī)范性要求。

　　一是細化明晰區(qū)域水權(quán)。《意見》明確，黃河水量分配方案和跨省支流水量分配方案批復(fù)的可用水量，作為相關(guān)省區(qū)在黃河流域的用水權(quán)利邊界；黃河年度水量調(diào)度計劃批復(fù)的可用水量，作為相關(guān)省區(qū)在黃河流域相應(yīng)調(diào)水年度的用水權(quán)利邊界；調(diào)水工程相關(guān)批復(fù)文件規(guī)定的受水區(qū)可用水量，作為該區(qū)域取自該工程的用水權(quán)利邊界。《意見》強調(diào)，各省區(qū)應(yīng)結(jié)合可用水量確定工作，將本省區(qū)的可用水量進一步細化分解至市縣和具體水源，建立用水權(quán)初始分配臺賬并動態(tài)更新。

　　二是嚴格核定取用水戶的取水權(quán)?！兑庖姟访鞔_，對依法納入取水許可管理的單位和個人（以下簡稱取用水戶），從嚴核定許可水量，通過發(fā)放取水許可證明晰取用水戶的取水權(quán)。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近期發(fā)布的《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》要求，《意見》強調(diào)，在水資源嚴重短缺和超載地區(qū)探索實行用水權(quán)有償出讓，新增工業(yè)用水原則上應(yīng)當在用水權(quán)交易市場有償取得。

　　三是明晰灌區(qū)和公共供水管網(wǎng)內(nèi)用水戶的用水權(quán)。對灌區(qū)內(nèi)的灌溉用水戶，地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門可通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證，或由灌區(qū)管理單位下達用水指標、用水計劃等方式，根據(jù)灌區(qū)實際和計量條件，在灌區(qū)取水限額內(nèi)，進一步明晰用水權(quán)。對公共供水管網(wǎng)，地方可根據(jù)需要，通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證、下達用水指標或用水計劃等方式，進一步明晰管網(wǎng)內(nèi)用水戶的用水權(quán)。

　　四、跨省區(qū)用水權(quán)交易具體有哪些形式？具體有什么要求？

　　《意見》主要從三個方面作出了具體要求。

　　一是鼓勵區(qū)域之間開展跨省區(qū)用水權(quán)交易。一方面，支持黃河流域縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位，對區(qū)域可用水量內(nèi)的結(jié)余、預(yù)留或閑置水量開展省際間、跨省區(qū)市縣間的交易；另一方面，鼓勵黃河流域具備水量調(diào)度或調(diào)水條件的省區(qū)之間，針對年度水量調(diào)度計劃指標內(nèi)的結(jié)余水量，在同一調(diào)水年度內(nèi)開展用水權(quán)交易。取用水達到或超過年度水量調(diào)度計劃指標的地區(qū)除應(yīng)急調(diào)度外，原則上應(yīng)通過用水權(quán)交易滿足新增用水需求。交易雙方達成協(xié)議后，要將協(xié)議報黃河水利委員會和水利部備案，年度水量調(diào)度計劃需要調(diào)整的，要按規(guī)定程序變更。

　　為規(guī)范交易行為，守好生態(tài)安全底線，《意見》特別強調(diào)，下游省區(qū)向上游省區(qū)進行用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的，只能分段（河源至河口鎮(zhèn)，河口鎮(zhèn)至桃花峪，桃花峪至入海口）實施，在黃河流域同一河段內(nèi)進行，且應(yīng)在交易前對交易可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境不利影響進行充分論證，經(jīng)黃河水利委員會同意后方可開展交易。

　　二是支持取用水戶之間開展跨省區(qū)取水權(quán)交易?！兑庖姟诽岢?，取用水戶通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，鼓勵其在取水許可有效期和取水限額內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的取水權(quán)。對依法納入取水許可管理的引調(diào)水工程等水資源配置工程管理單位，工程完全達效前取水許可指標暫時結(jié)余的，《意見》明確，可以在取水許可有效期和取水限額內(nèi)，依托河流水系、供水工程、灌區(qū)渠系等，向其供水范圍外其他地區(qū)有需求的取用水戶轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的取水權(quán)。

　　三是創(chuàng)新跨省區(qū)用水權(quán)交易措施。鼓勵各地探索對區(qū)域、取用水戶、灌區(qū)和公共供水管網(wǎng)內(nèi)用水戶節(jié)余或閑置的可用水量進行回購或收儲，在保障區(qū)域生活、農(nóng)業(yè)、生態(tài)合理用水需求下開展跨省區(qū)用水權(quán)交易。鼓勵社會資本、金融機構(gòu)通過參與節(jié)水供水工程建設(shè)運營、合同節(jié)水管理等方式，將節(jié)約下來的用水權(quán)開展跨省區(qū)用水權(quán)交易。因地制宜推進跨省區(qū)非常規(guī)水交易、水預(yù)算節(jié)余額度交易，以及具備利用黃河水、外調(diào)水、非常規(guī)水等多水源的省區(qū)之間通過用水權(quán)交易促進水源置換。大力支持各地探索開展用水權(quán)抵押、入股、信托等多種交易行為以及綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務(wù)，豐富和拓展水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。

　　為了強化對交易主體用水權(quán)利的保障，《意見》明確，跨省區(qū)交易期間，交易水量占轉(zhuǎn)讓區(qū)域或用水總量控制指標和江河水量分配指標，不占受讓區(qū)域用水總量控制指標和江河水量分配指標。

　　五、跨省區(qū)用水權(quán)交易應(yīng)該通過什么平臺開展？有何具體要求？

　　為保障用水權(quán)交易安全、高效、規(guī)范、便捷開展，《意見》主要提出了兩個方面的工作考慮。

　　一是強化全國水權(quán)交易系統(tǒng)應(yīng)用。充分發(fā)揮中國水權(quán)交易所作為國家用水權(quán)交易平臺的作用，優(yōu)化平臺結(jié)構(gòu)和功能設(shè)計，健全黃河流域、區(qū)域用水權(quán)交易平臺體系，建立公開、公平、公正的用水權(quán)交易運作機制，統(tǒng)一交易規(guī)則、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)規(guī)范。完善全國水權(quán)交易系統(tǒng)功能，匯集、發(fā)布用水權(quán)供需信息，加強信息資源共享互認，形成黃河流域統(tǒng)一用水權(quán)交易信息網(wǎng)絡(luò)。

　　二是推進用水權(quán)相對集中交易?！兑庖姟芬?，黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門按照統(tǒng)一部署、分級應(yīng)用的要求，引導(dǎo)各類交易主體充分應(yīng)用全國水權(quán)交易系統(tǒng)開展交易。黃河流域跨省區(qū)、水資源超載地區(qū)的用水權(quán)交易，原則上在黃河流域水權(quán)交易電子大廳進行，鼓勵其他用水權(quán)交易在依托全國水權(quán)交易系統(tǒng)建立的區(qū)域水權(quán)交易電子大廳開展。灌溉用水等小額交易可通過全國水權(quán)交易系統(tǒng)APP便捷開展。

　　六、在用水權(quán)交易制度建設(shè)中，監(jiān)測體系起到什么作用？有哪些重點工作考慮？

　　完善水資源監(jiān)測體系，是用水權(quán)交易制度建設(shè)重要的基礎(chǔ)支撐。如果水資源監(jiān)測體系不完善，缺乏科學(xué)、準確、客觀的監(jiān)測和評估數(shù)據(jù)，用水權(quán)交易制度最終將成為“空中樓閣”。對此，《意見》主要從兩個方面作出了部署要求。

　　一是加快水資源監(jiān)測體系建設(shè)。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要落實《全國水資源監(jiān)測體系建設(shè)總體工作方案（2024—2027年）》和《取水計量技術(shù)導(dǎo)則》（GB/T 28714—2023）要求，加快推進水資源監(jiān)測體系建設(shè)，應(yīng)裝盡裝取水口取水計量設(shè)施，應(yīng)設(shè)盡設(shè)河湖斷面監(jiān)測站點，加密地下水監(jiān)測站網(wǎng)。具體要求是，黃河干流和主要支流一級取退水口要做到取退水計量全覆蓋，規(guī)模以上的非農(nóng)取水以及調(diào)水工程、5萬畝以上大中型灌區(qū)渠首取水口應(yīng)安裝取水在線監(jiān)測計量設(shè)施，并將在線計量數(shù)據(jù)全面接入全國取用水管理平臺。

　　二是強化用水權(quán)交易與水資源管理信息共享。國家用水權(quán)交易平臺，要強化全國水權(quán)交易系統(tǒng)與全國取用水管理平臺、黃河水量總調(diào)度中心等信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)取用水監(jiān)測計量數(shù)據(jù)、超許可計劃取水信息、取水口與取用水戶信息、用水權(quán)初始分配、用水權(quán)交易及抵押質(zhì)押數(shù)據(jù)的匯集共享，打通用水權(quán)事前事中事后監(jiān)管鏈條。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門，要加強監(jiān)測計量數(shù)據(jù)歸集處理和分析應(yīng)用，及時評估用水權(quán)交易及使用效果。

　　七、為維護良好市場秩序，應(yīng)如何加強跨省區(qū)用水權(quán)交易監(jiān)管？

　　市場監(jiān)管是用水權(quán)交易制度建設(shè)鏈條的重要環(huán)節(jié)?！兑庖姟诽岢隽藘蓚€方面措施。

　　一是實行用水權(quán)交易負面清單管理。在積極探索黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易過程中，黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要切實加強水資源用途管制，逐步細化明確用水權(quán)交易負面清單并嚴格管理，規(guī)范用水權(quán)交易。為切實守好供水安全、糧食安全和生態(tài)安全底線。對不具備監(jiān)測計量條件的，造成或加劇水資源超載的，擠占居民生活用水、農(nóng)田灌溉合理用水和基本生態(tài)用水的，受讓方為國家產(chǎn)業(yè)政策限制類和淘汰類目錄內(nèi)的建設(shè)項目的，交易主體存在取用水嚴重失信行為的，禁止開展用水權(quán)交易。按照《中華人民共和國黃河保護法》的要求，《意見》強調(diào)，要嚴格管控從黃河流域向外流域進行用水權(quán)轉(zhuǎn)讓，嚴格管控因交易新增引黃灌溉用水量。

　　二是加強用水權(quán)交易日常監(jiān)管?！兑庖姟芬?，黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門應(yīng)加強用水權(quán)交易日常監(jiān)管，重點對用水權(quán)交易水量的真實性、交易程序的規(guī)范性、交易是否屬于負面清單的情形、交易后雙方用水行為的合規(guī)性等進行監(jiān)管，跟蹤評估用水權(quán)交易效果，對用水權(quán)交易弄虛作假、交易不規(guī)范等問題，應(yīng)依法依規(guī)處理，并納入取用水領(lǐng)域信用評價。

　　《意見》明確，從黃河流域向外流域進行用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的，因交易新增引黃灌溉用水量的，交易轉(zhuǎn)讓方所在省級水行政主管部門應(yīng)當在交易前書面征得黃河水利委員會同意。跨省區(qū)用水權(quán)交易涉及黃河水利委員會直管河湖（河段）和直管工程的，交易轉(zhuǎn)讓方所在省級水行政主管部門應(yīng)當在交易前書面征求黃河水利委員會意見，黃河水利委員會應(yīng)當在10個工作日內(nèi)書面答復(fù)?！兑庖姟窂娬{(diào)，對禁止或限制情形之外的用水權(quán)交易，要加大鼓勵支持力度，簡化行政管理程序，降低交易制度成本，穩(wěn)定交易市場預(yù)期。積極培育市場中介服務(wù)組織，提供供需信息收集等服務(wù)，建立用水權(quán)交易第三方和生態(tài)環(huán)境影響評估及補償機制。

　　八、如何保障用水權(quán)交易制度建設(shè)工作順利推進？

　　跨省區(qū)交易涉及面廣，為加強組織保障，《意見》重點從三個方面提出了工作要求。

　　一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。切實把黃河流域用水權(quán)交易制度體系建設(shè)作為落實水資源剛性約束制度，促進水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用的重要舉措，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責任，細化政策措施，積極探索和規(guī)范推進跨省區(qū)用水權(quán)交易。

　　二是加強溝通協(xié)作。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要加強溝通協(xié)調(diào)，密切工作聯(lián)系，加強信息共享，及時研究解決有關(guān)問題，協(xié)同推動黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易。國家用水權(quán)交易平臺要做好用水權(quán)交易規(guī)則完善、系統(tǒng)應(yīng)用、平臺體系建設(shè)等工作。

　　三是加強宣傳引導(dǎo)。及時公開用水權(quán)交易有關(guān)信息，加大宣傳報道力度，及時總結(jié)推廣經(jīng)驗做法和典型案例，充分調(diào)動各地區(qū)、用水戶參與用水權(quán)交易的積極性，營造推進用水權(quán)交易的良好氛圍。

　　為了積極推動跨省區(qū)用水權(quán)交易，《意見》明確，黃河流域省內(nèi)跨市縣之間開展的用水權(quán)交易以及其他流域開展的跨省區(qū)、省內(nèi)跨市縣之間的用水權(quán)交易，也可參照《意見》執(zhí)行。

相關(guān)鏈接：水利部關(guān)于積極探索和規(guī)范推進黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易的意見