法規(guī)與實(shí)踐的“雙向奔赴”
為何專門出臺這部地方性法規(guī)？
2016年《農(nóng)田水利條例》施行，建立健全了農(nóng)田水利基本制度和長效機(jī)制。2018年全國機(jī)構(gòu)改革后，原水利部門負(fù)責(zé)的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理職責(zé)整體移交農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，高效節(jié)水灌溉工程由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，建成后移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村級運(yùn)行管理。
然而，水利部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門存在建管權(quán)責(zé)劃分不清問題，水利部門負(fù)責(zé)大中型灌區(qū)骨干渠系（干渠、支渠）的建設(shè)與管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目只對項(xiàng)目區(qū)的田間灌排工程進(jìn)行建設(shè)，導(dǎo)致斗渠的建設(shè)與管理出現(xiàn)“兩不管”“兩不靠”的“建管真空”困境，即建設(shè)和管護(hù)中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門不直接管、水利部門管不了，靠不上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，也靠不上大中型灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目。
新疆作為我國重要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，農(nóng)田水利的支撐服務(wù)關(guān)系到國家糧食安全、關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。農(nóng)業(yè)灌溉保障中的難點(diǎn)痛點(diǎn)問題亟須解決。2020年，自治區(qū)水利廳根據(jù)國家法律法規(guī)，借鑒其他省份地方性法規(guī)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過實(shí)地調(diào)研和多部門征求意見等方式，起草了《條例（送審稿）》，經(jīng)自治區(qū)司法廳審修后，2025年經(jīng)自治區(qū)十四屆人大常委會第十九次會議審議通過。
“國家法規(guī)是國家農(nóng)田水利的頂層設(shè)計，地方立法是結(jié)合實(shí)際情況對國家法規(guī)的細(xì)化落實(shí)。”自治區(qū)水利廳農(nóng)牧水利水電處副處長宋常吉表示，“《條例》立足新疆農(nóng)田水利工程建設(shè)管理主體多元、水資源供需矛盾突出、部門間規(guī)劃有效銜接不足等實(shí)際，構(gòu)建具有新疆特色的農(nóng)田水利治理體系，創(chuàng)造性解決了農(nóng)田‘最后一公里’的實(shí)踐難題。”
破解“兩不管”“兩不靠”
如何破解農(nóng)田水利存在的多個難題？
“我們以問題為導(dǎo)向，著力解決斗渠建管權(quán)責(zé)不清、部門間規(guī)劃銜接不足、運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不到位、確權(quán)劃界難以推進(jìn)四大難題，構(gòu)建符合新疆實(shí)際需求的長效管理機(jī)制。”宋常吉解釋道，《條例》的施行，通過法治化手段構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、規(guī)劃統(tǒng)籌、投入穩(wěn)定的農(nóng)田水利管理體系，為新疆農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。
首先是破解“兩不管”“兩不靠”困局，明確縣級以上人民政府水行政主管部門主動承擔(dān)斗渠、排水工程及渠系建筑物的建設(shè)、運(yùn)行及監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田范圍內(nèi)灌排工程建設(shè)，水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、財政、自然資源等部門建立健全信息共建共享機(jī)制，按職責(zé)做好相關(guān)工作。此次《條例》的另一個亮點(diǎn)，就是吸引社會力量參與農(nóng)田水利工程建設(shè)管理，專業(yè)大戶可開展農(nóng)田水利工程建設(shè)，村民委員會可以通過“一事一議”的方式，組織村民對直接受益的農(nóng)田水利進(jìn)行建設(shè)，豐富了工程建設(shè)社會投資機(jī)制。
同時，為保障“有錢管、有人護(hù)”，對農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)，明確了按照不同工程類型確定運(yùn)行維護(hù)主體，規(guī)定維護(hù)經(jīng)費(fèi)“專款專用”，解決老舊工程缺乏管護(hù)維修的痼疾；對于農(nóng)田水利工程確權(quán)劃界問題，明確了由縣級以上人民政府劃定農(nóng)田水利工程管理、保護(hù)范圍，并依法予以確權(quán)、登記發(fā)證，并明確了農(nóng)村集體土地用地手續(xù)，激發(fā)基層治理活力。
過去，由于水利與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門規(guī)劃銜接不足，在農(nóng)田水利建設(shè)方面“各自為政”，容易造成灌區(qū)渠系改造與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不匹配等問題。對此，《條例》也明確要求聯(lián)合編制農(nóng)田水利規(guī)劃，形成水網(wǎng)建設(shè)與農(nóng)田提質(zhì)的高效銜接，充分發(fā)揮農(nóng)田水利工程效益。
打造“智慧節(jié)水大區(qū)”
《條例》的施行對新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展有什么深遠(yuǎn)影響？
地處內(nèi)陸干旱區(qū)，新疆在不足中東部省份年均降水量1/5的自然條件下，建成全國糧食產(chǎn)能增量最大的“西部糧倉”，這背后是綠洲灌溉農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化水利體系的深度耦合。在自治區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)的“十張網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施布局中，水利網(wǎng)建設(shè)既聚焦“大動脈”重大水利樞紐建設(shè)，又疏通“毛細(xì)血管”，不斷完善農(nóng)田灌溉輸水工程。
如今，新疆高效節(jié)水灌溉面積已超7000萬畝，占耕地總面積約七成，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)高于全國平均水平?！稐l例》明確農(nóng)田灌溉用水厲行節(jié)約，相關(guān)部門新建、改建、擴(kuò)建農(nóng)田水利工程時，要根據(jù)實(shí)際情況開展灌區(qū)節(jié)水配套設(shè)施改造，推廣應(yīng)用渠道防滲輸水灌溉、管道輸水灌溉、微灌、噴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)，配套并改進(jìn)用水計量和智能控制技術(shù)，提高灌溉用水效率。這是通過法規(guī)剛性約束，把“節(jié)水優(yōu)先”從理念轉(zhuǎn)化為行動指南。
“目前，葉爾羌河、老大河灌區(qū)1100余萬畝大型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造項(xiàng)目的可研報告，明確將末級渠系改造納入灌區(qū)建設(shè)內(nèi)容。”宋常吉表示，兩灌區(qū)可研報告編制過程中與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門多次溝通對接，通過統(tǒng)籌灌區(qū)渠系建設(shè)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，形成從水源到田間的完整灌排體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水資源高效利用，全面提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
《條例》的施行不僅著眼當(dāng)下，也為新疆農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打開新空間，加強(qiáng)智慧水利工程建設(shè)，推廣“智能灌溉”導(dǎo)向，明確鼓勵和引導(dǎo)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)在農(nóng)田水利中的應(yīng)用，推動新疆向“智慧節(jié)水大區(qū)”升級，更為干旱區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)田水利法治化提供可復(fù)制的治理范本。隨著《條例》落地，一幅“渠暢其流、田盡其利、水惠民生”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)圖景將在天山南北徐徐展開。
