◆從分散到集中，從單廠到水環(huán)境，政策+治理結構變化推動英國水務行業(yè)發(fā)展。作為全球率先開啟工業(yè)革命并實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展的國家，英國的水務行業(yè)較早實現(xiàn)了健全的基礎設施建設（1944年英國實現(xiàn)近100%的城市用水覆蓋率），但是行業(yè)集中度較低，且治理結構高度本地化，行業(yè)效率低下。1963年《水資源法》的出臺推動行業(yè)走向流域治理，且管理機構精簡；1973年《水法》的出臺和隨后十水局的成立，推動英國水務行業(yè)實現(xiàn)水環(huán)境的全方位統(tǒng)一化管理，行業(yè)高度集中，投資模式走向商業(yè)化，行政效率和經(jīng)濟效率穩(wěn)步提升；但是污染情況嚴重、投資力度不足、債務負擔沉重等問題仍存，行業(yè)在波折中前進，亟需發(fā)展新動能。

◆1989年英國水務行業(yè)實現(xiàn)私有化，政府的支持和監(jiān)管的健全是其私有化成功的重要原因。1973年英國經(jīng)濟滯脹后，英國保守黨執(zhí)政并主張通過減少國家干預、發(fā)揮市場機制的方法來重新啟動經(jīng)濟發(fā)展（從凱恩斯主義到自由市場經(jīng)濟的轉變），這也開啟了英國歷史上規(guī)模最大，范圍最廣的私有化運動，而英國水務私有化正是在全英私有化運動的大背景下進行的。水務行業(yè)私有化后，投資及資本開支的力度顯著增加（年均投資從15.5億英鎊到30億英鎊，近乎翻倍）、河流及應用水水質明顯改善（英國的水務公司在2003年符合飲用水標準的比率達到99.88%）、水廠運營成本得到有效控制，行業(yè)發(fā)展進入新的階段。

◆再公有化趨勢席卷全球，但在中國大規(guī)模擴散可能性較低，政治和體制的根本性差異是核心原因。2000年起水務行業(yè)的再公有化趨勢在全球蔓延（2000年到2014年間，全球出現(xiàn)了約180個再公有化案例），英國水務行業(yè)亦開始再公有化的研究和討論，其主要原因系私有化帶來的水價大幅上漲，以及私營水務公司重利潤輕運營使得水務運營質量下降。中國水務行業(yè)的私有化和市場化過程也在進行中，再公有化在中國大規(guī)模發(fā)生的可能性較低，表象原因系：（1）中國政府對于水價的監(jiān)管力度更強，多年來水價平穩(wěn)，并沒有大幅上漲；（2）在政府的嚴格把控和多方位的技術支持下，國內水務運營質量正穩(wěn)步提升。而核心原因則是中國和歐美國家的政治監(jiān)管、經(jīng)濟體制等方面有著根本性的差異。未來，隨著外資企業(yè)在華業(yè)務進入收縮階段，中國國有和民營水務公司仍有較大的發(fā)展空間。

◆風險分析：中國、英國的宏觀經(jīng)濟政策、行業(yè)階段、市場化程度、公司類型等均存在一定差異，英國水務行業(yè)和泰晤士水務公司的發(fā)展僅起到參考借鑒作用，中國水務行業(yè)環(huán)保公司的未來發(fā)展存在不確定性。

英國水務：全面實現(xiàn)私有化的利與弊

——國際環(huán)保巨頭系列報告之十三

1

二十世紀中期地方政府控制英國水務行業(yè)

1.1

行業(yè)集中度低致供水效率低下、污水處理問題頻出

供水方面：供水組織架構繁雜，供水效率低下。19世紀的工業(yè)革命帶動工業(yè)迅速發(fā)展，隨之而來的經(jīng)濟增長推動了人口的增長和城鎮(zhèn)化水平的提升，這也進一步帶來了用水需求的快速增長。英國（注：下文中的英國表述除另有說明外，均表示英格蘭和威爾士地區(qū)，蘇格蘭和北愛爾蘭區(qū)域不在本文討論范圍內）作為全球率先開啟工業(yè)革命的國家，其基礎設施建設的情況也處于歐洲領先地位：20世紀中葉，英國已經(jīng)能向大部分人口供應自來水；到1944年，英格蘭70%的農(nóng)村家庭和近100%的城市家庭擁有自來水，實現(xiàn)了較高的覆蓋率。但與此同時，英國整體的供水體系較為繁雜，當時英國參與供水的組織分為三類：地方當局、聯(lián)合（水）委員會、法定自來水公司，各自的組織架構和分工情況差異化較大，且并沒有專門的管理協(xié)調機構，這使得不同組織間的合作和協(xié)調困難。

此外，盡管當時私人公司（法定自來水公司）也是水務市場的參與者，但市場份額僅不到五分之一，水務行業(yè)的實際控制權仍掌握在地方政府手中（1945年，英國共有1000多個地方政府機構）；而供水業(yè)務需要經(jīng)常性地跨地域進行，大宗供應安排的條款需要得到中央政府的批準，如此大量的機構參與到供水業(yè)務中導致英國的供水效率低下。

污水處理方面：管理機構眾多，本地化處理致使污水問題頻出。用水需求的快速增長在滿足公共衛(wèi)生的政策要求下帶動了污水處理行業(yè)的迅速發(fā)展。但是污水處理行業(yè)存在的問題和供水類似，即在污水處理由地方當局區(qū)域負責而非流域區(qū)域負責的前提下，眾多地方機構（1400余家）的參與使得污水處理行業(yè)存在眾多問題。地方當局都需要進行跨流域的污水收集、污水處理和污染控制，但由于沒有跨流域的共同管理機構，每個管理機構都按照各自的河流污染控制標準進行管理；從倫敦770萬人口到最小的約兩萬左右人口的地區(qū)，各個地方政府的規(guī)模和能力范圍差別顯著。各地方政府都為各自的目的而工作，沒有一個負責協(xié)調整個流域水資源使用和開發(fā)的機構，污水處理高度本地化，在流域內有效開展工作存在諸多問題。

1.2

《水資源法》出臺優(yōu)化管理架構，但污染問題仍存

在上述水資源協(xié)調問題待解的情況下，疊加1959和60年分別發(fā)生的嚴重干旱和洪水事件，使得英國政府進一步深刻的認識到現(xiàn)有水資源保護的架構需要進行變革，1963年的《水資源法》應運而生?！端Y源法》在管理架構上的變化主要有以下兩點：

一是河道局的設立。政府總共建立了29個河流管理機構（即河道局），這29個河道局在英國負責執(zhí)行與水資源、河流污染、土地排水、漁業(yè)和水上娛樂等活動相關的法律，這也是英國流域管理的開始。流域管理的基本原理來自于河流是一個有機系統(tǒng)的概念，其特點是物理聯(lián)系和相互依存，并轉化為經(jīng)濟聯(lián)系；由同一機構管理污水處理和取水地點及作業(yè)，可以盡量減少費用并最大化效率。根據(jù)1963年的《水資源法》規(guī)定，每個河道局都由地方和國家政府的代表組成，每個機構都有責任保護、控制并開發(fā)與流域有關地區(qū)的水資源；同時法案要求所有地下水和地表水的提取都必須得到河道局的許可。

二是水資源委員會的成立。水資源委員會是一個國家機構，其目的是就全國范圍內的水資源養(yǎng)護問題向政府和河流當局提供咨詢意見。委員會促進了跨區(qū)域水務工作的長期規(guī)劃和合作，以滿足各個權力機構地區(qū)的需要，例如，在河流流量本來較低的時期，通過促進調節(jié)水庫來增加河流流量。但是需要注意的是，根據(jù)1963年的《水資源法》，該委員會沒有規(guī)定的行政權。因此，水資源委員會在水質控制方面并無相應的作用，亦沒有污染控制權，這也意味著委員會對于污水處理廠下游的河段污染難以規(guī)劃治理。

我們認為，1963年的《水資源法》成功之處在于，在流域管理方面它正逐步形成系統(tǒng)化、集成化的管控思路，其中一些最重要的水資源管理職能已經(jīng)規(guī)定由同一機構執(zhí)行，這也標志著執(zhí)政當局開始對流域進行綜合管理，而流域機構的建立為水資源管理與地方政府的逐步分離提供了準備。

此外，河流管理機構的建立也使得供水行業(yè)參與的單位數(shù)量大幅減少。截止1973年年底，供水行業(yè)參與單位的數(shù)量從1956年的1000多家減少到198家（其中地方當局數(shù)量大幅減少，聯(lián)合委員會數(shù)量有所增加），行業(yè)的集中度進一步提升。

供水行業(yè)組織架構得到優(yōu)化，但污水處理行業(yè)問題猶存。供水單位的數(shù)量銳減，整體的組織架構得到了一定程度的優(yōu)化，但1963年的《水資源法》并未能實現(xiàn)主要機構之間的重大合并，仍有一百多個機構參與管理主要的供水職能。而對于污水處理行業(yè)來說，仍有下列問題待解：

一是污水處理行業(yè)集中度仍較為低下。污水處理參與單位的數(shù)量仍然基本與1945年持平（1393家），且污水處理和供水功能繼續(xù)獨立：前者繼續(xù)作為地方當局的職能，而后者仍然由地方當局機構或私人供水公司管理，并沒有相應的組織來協(xié)調供水和污水處理當局。

二是污染情況進一步惡化。對污水處理不重視的態(tài)度導致許多地方政府在污水處理方面的投資力度匱乏，且獎懲機制的缺失使得政府缺乏改善污水處理質量的動力；此外，60年代河流污染事件的數(shù)量不斷增加，這反過來又增加了河流水提取的處理要求。英國在當時使用的污水處理標準為1908年公布的污水標準（the Royal Commission Standard 20/30 for Discharges，即皇家委員會排放標準20/30），該標準主要限值為污水的生化需氧量(BOD)低于20mg/l，懸浮物的BOD低于30mg/l。但是，在60年代末至70年代初，估計仍有多達60%的污水處理廠達不到上述標準，3000多個處理廠發(fā)生不標污水排放，英國污水處理行業(yè)的污染問題并未得到有效解決。

2

二十世紀70年代水務行業(yè)脫離地方政府控制

2.1

1973年《水法》頒布，水務局應運而生

雖然1963年的《水資源法》對供水行業(yè)的管理架構進行了優(yōu)化，通過河道局和水資源委員會的設立開始對流域進行部分綜合治理，但是在二十世紀60年代后期，污水處理和供水獨立管理的主要缺陷迅速浮出水面，河流污染事件的數(shù)量不斷增加，供水、污水處理和污染控制的分權嚴重限制了有效的水質管理。

此外，歐洲一系列框架協(xié)議對水質要求的日趨嚴格也直接加重了地方政府的運營壓力。1970s歐洲陸續(xù)出臺了一系列關于水質和污水處理的框架協(xié)議，其發(fā)展可以總結為三個階段浪潮，并側重不同方面。歐洲框架法規(guī)的變革以及其對水質標準的高要求持續(xù)推動歐洲水務行業(yè)的市場化進程（也在后期促成了法國和意大利水務市場的部分私營化以及英國地區(qū)的全部私營化）。

在此背景下，英國1973年的《水法》應運而生。1973年的《水法》被稱為英國水管理的“革命”，其特點在于它取消了地方政府對水的管理，水務管理已不再是地方政府的職能。“水務革命”迅速整合約1500家管理單位（29個河道局，157家供應團體，1300多家污水處理局）為10個水務局，并要求將地方當局、水務承辦商（法定公司除外）和排水當局的所有資產(chǎn)轉移給水務局。水務局取代河道局，在綜合流域治理的基礎上統(tǒng)一為水環(huán)境的全方位管理。水務局負責英國所有重要的水務職能，包括并不限于水資源保護、水處理和分配、污水收集、污水處理和處置、水質管理、污染控制、河流管理、防洪和土地排水、娛樂和美化設施、漁業(yè)和航運等。

水務委員會的建立是《水法》的另一個亮點。水務委員會是一個獨立的法定機構，由十名水務局主席及十名由政府委任的獨立委員組成，其宗旨是搜集業(yè)界共同關注的問題，并就一般問題充當中央政府與水務局之間的橋梁（與此同時，水資源委員會被廢除）。

根據(jù)1973年《水法》，政府保留了對水務行業(yè)所有功能的最終責任，并有責任整理和發(fā)布關于水的需求情況，以及實際和預期水資源的信息。法案還賦予中央政府審查和批準水利當局的計劃和方案的責任，從而對資本投資力度產(chǎn)生顯著影響。

對于私有的法定水務公司來說，1973年《水法》基本沒有對其產(chǎn)生影響；在政府的有限度管控下，私營水務公司仍維持著約1/5規(guī)模的市場份額。新成立的水務局從地方當局和聯(lián)合（水）管理委員會手中接管了157家供水企業(yè)，而約有30家獨立供水公司仍然存在。盡管法定水務公司將在供水地區(qū)作為供水當局的代理人，但公司繼續(xù)由私人資本提供資金，并繼續(xù)占有約20%-25%的供水市場份額。

2.2

資金籌措脫離地方政府，商業(yè)化模式提升效率

隨著1974年4月水務局的成立，英國首次通過單一組織統(tǒng)籌負責一個地理區(qū)域內的水環(huán)境管理，并將水務行業(yè)從地方政治控制中剝離出來。1973年《水法》的頒布和水務局的成立帶來了兩個核心變化：

一是水務行業(yè)的投資資金籌措方式與地方政府分開，且水價不再由中央政府補貼。在1973年《水法》之前，地方水務部門的收入并沒有從地方政府的總預算中分離出來，其使用仍需經(jīng)過地方政府的統(tǒng)一調配，地方當局可以決定收入是用于經(jīng)營和改善供水服務還是劃入地方當局的一般預算。1973年《水法》在經(jīng)濟層面帶來了兩個關鍵變化：（1）從地方政府財政預算中剝離水務行業(yè)相關資金，滿足投資要求的資本可以通過向中央政府借款和從客戶那里獲得收入來籌集資金；（2）水價（即水費）不再由中央政府補貼地方政府的水費支持補助金，水務局有義務在收回成本的基礎上運作，以確保收費符合其收入要求，這也帶來了水價的上漲。水務局的主要收入來源包括：抽水費、供水費、污水及處理費、工商業(yè)污水及環(huán)境服務收費、捕魚牌照及收費、土地排水費、咨詢費用、投資及土地收入等。

二是引入商業(yè)化模式帶來了效率的提升。1973年《水法》使整個行業(yè)將水視為一種經(jīng)濟產(chǎn)品，而不是單純地將其視為公用事業(yè)的提供品?！端ā方o水務行業(yè)帶來了一種商業(yè)化管理的思維模式，可以進一步提高行政效率和經(jīng)濟效率，而其核心在于設立了能夠實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的大型水務管理機構，并取消了水費補貼；而在水務局隨后的發(fā)展過程中，上述思維始終貫穿其中：

（1）在1979-83年間，水務局進行了重大的內部改組以精簡其行政機構，1973年每個水務局都有一個多達52名成員的執(zhí)行委員會，其中大多數(shù)是地方當局任命的，而重組后的裁減工作人員多達30%。（2）為了鼓勵競爭和提高效率，在1980年代初期，政府要求水務局定期按每項服務的固定價格編制“業(yè)績指標”。（3）為了確保各機關能夠實現(xiàn)自籌資金的目標，中央政府每年為各機關規(guī)定了詳細的財務要求，并要求各機關編制每個財政年度的審計財務報表；政府設定的財務要求包括：每個管理局每年的最高資本開支、各部門每年向中央政府借款的限額、限制每家公司可撥備的金額、業(yè)績的設定以經(jīng)營支出為目標。在上述改革下，水務局已經(jīng)能夠實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，尤其是在污水處理、供水、管理、研究和培訓方面。

2.3

標準趨嚴、投資不足等問題仍存

歐洲立法日益嚴格，河流污染問題持續(xù)。英國于1973年1月1日正式加入歐洲共同體。歐洲共同體下達了23個“水指令”，另外有四項規(guī)定對水資源立即產(chǎn)生影響；此外，1975年和1980年歐洲出臺的關于水質和污水處理的框架協(xié)議引入了多個新參數(shù)要求，并縮短了參與者達標的時間限值，對水務運營的管理進一步加嚴。其中，1980年的飲用水質框架列出超過66個參數(shù)（包括最大容許濃度[MACs]，指導限值以及最小值的參數(shù)值等），并包含感官、生理生化、有毒有害物質、微生物和硬水軟化的最低要求；雖然修訂后的98年版本減少至48個和健康相關的必須指標，但是上述規(guī)定的落實極大地加重了地方政府的運營壓力。

水務局成立后實行的綜合管理方式有助于確定投資目標，并可以根據(jù)有關需要的判斷“提高”或“降低”河流水質標準。雖然水務局的建立有效提高了經(jīng)濟效率，但并不總是有利于環(huán)境的改善，兩方面原因：一是水務部門在制定標準方面有很大的自由裁量權，這也直接導致了排放許可證要求的放寬；二是水務局被賦予的污水處理廠經(jīng)營者和河流質量監(jiān)管機構的角色相互沖突，水利部門不愿進行自我管理和自我起訴，因此造成河流污染的事件急劇增加，水質下降，不能滿足歐盟標準，污染問題進一步惡化。

此外，繼承的和持續(xù)資本開支的沉重負擔是1974年結構調整后水務行業(yè)面臨的一個最重要的問題。繼承方面，水務局成立后繼承的總債務為136億英鎊，其中95億英鎊來自地方政府，22億英鎊來自中央政府，還有20億英鎊來自其他來源。

持續(xù)資本開支方面，水務運營資產(chǎn)的設備老化需要更新和置換，其引發(fā)的容量不足、滲漏等問題都需要通過投資解決。上世紀70年代末和80年代初適逢英國滯漲，在此背景下政府并不愿意讓水務部門增加借款或向客戶增加收費以滿足其資本開支要求；因此保守黨政府自1979年以后逐步削減公共開支，水務局的開支和投資也被大幅削減，水務局的實際借款數(shù)額亦顯著減少；資金的缺乏使得資本投資方案的高需求無法被滿足，這種情況在1980年后達到巔峰，政府允許水務行業(yè)使用的資本投資額僅占1974的一半左右。

歐盟對于水質的要求不斷提高，而英國國內水質污染得不到有效改善，政府在多方面因素考慮下并不愿通過增加稅收或增加借貸的方式來滿足水務局增加的投資需求，缺乏投資使得污染事件繼續(xù)惡化，導致英國持續(xù)違反若干歐共體指令。到了1980年代中期，歐洲委員會決定對違反兩項歐洲委員會指令的政府啟動檢控程序，適逢當時公用事業(yè)私有化計劃正在如火如荼地進行中，英國政府開始考慮水務行業(yè)的私有化。

3

二十世紀90年代水務行業(yè)實現(xiàn)私有化

3.1

從政治到水務，1989年英國實現(xiàn)水務私有化

二戰(zhàn)后英國奉行凱恩斯的市場供求經(jīng)濟學說，在戰(zhàn)后的一段時期內，凱恩斯主義的確通過國家干預使英國物價穩(wěn)定，收入上升，經(jīng)濟進一步發(fā)展。然而20世紀中后期英國政府對凱恩斯主義的過于迷信，使其忽略了社會基本矛盾，將注意力單純放在了供求關系上，為國家的經(jīng)濟安全埋下了重大的安全隱患。1973年英國經(jīng)濟出現(xiàn)了“英國病”，也就是所謂的滯脹狀態(tài)。1979年，撒切爾夫人領導的保守黨上臺，奉行貨幣主義政策。當時政府反對用寬松的財政政策和貨幣政策去刺激市場的需求，而是采取減少國家干預、發(fā)揮市場機制的方法來重新啟動經(jīng)濟發(fā)展。

在貨幣主義政策的指導下，英國開展了歷史上規(guī)模最大、范圍最廣的私有化運動。英國國企私有化從1979年到1989年經(jīng)歷了四個階段，通過公開出售國企股份進行私有化改革。英國水務私有化正是在私有化運動的大背景下進行的。

水務行業(yè)本身的政策也在持續(xù)修訂中。為了應對水務局不斷增加的資本投資要求和解決環(huán)境污染問題，政府在1983年修訂并頒布了新的《水法》。新《水法》的基本假設是，一個高效運行的水務公司能以最低成本最好地為用戶提供符合規(guī)定標準的服務。

1983年的《水法》對水務局的管理模式進行了進一步優(yōu)化：一是改變了水務局的組織結構，進一步減少了地方政府的作用，并通過允許公司以更商業(yè)化的方式運營，為私有化鋪平了道路；二是縮小了董事會的規(guī)模，核心目的是減少地方當局的代表人數(shù)，使水務局的運行模式更貼近于企業(yè)；三是明確水務局可以直接從私人資本市場借款，和從中央政府借款并行成為水務局的融資方式；四是將成本效益原則引入行業(yè)，以評估資本投資需求，并試圖采用長期邊際成本定價來確定水價。

隨后，1986年的《水務行業(yè)私有化白皮書》（Government White Paper on Privatizaion of Water Industry）討論文件首次建議對現(xiàn)有的水務局進行私有化。這份文件的第一稿僅是簡單地把水務局移交給私人所有，而不改變其權力或責任。它將要求水務局在作為私營公司的情況下有責任提供水和污水處理服務、并完成控制洪水、河流水質和控制抽取等任務。這份文件受到了廣泛批評，因為人們認為不應讓私營企業(yè)既從基本服務中獲取利潤，又負責履行環(huán)境管理職能（這也并沒有改善水務局被賦予的污水處理廠經(jīng)營者和河流質量監(jiān)管機構的角色相互沖突的問題）。而后文件被修正，經(jīng)修訂的辦法規(guī)定，所有管制和河流管理職能（例如污染控制、土地排水和防洪等）將由一個新的監(jiān)管機構—國家河流管理局（Nationanl Rivers Authority，簡稱NRA）負責，而水務局提供的供水和排水服務（涉及到利潤，這也是改善管理績效的最有效激勵因素）在保留的同時移交給私人所有。

1989年11月，英國政府出售了10家水務公司，完成了水務行業(yè)的私有化。

3.2

私有化后，投資增加、水質提升、運營成本控制

1989年，政府通過資產(chǎn)出售的方式，將十家水務局私有化，并授予私人公司25年的特許經(jīng)營權。同時，1989年的《水法》為水務行業(yè)的私有化提供了正式的法律依據(jù)和機制，它將現(xiàn)有的水務局轉變?yōu)樾碌墓┧团潘?，并任命它們?yōu)楦髯缘貐^(qū)的承辦人。私有化后，服務與監(jiān)督職能分離，這是相比之前的組織結構最大的不同，即現(xiàn)有的法定水務公司須接受來自政府相關組織（NRA）的監(jiān)管。此外，《水法》取消了之前對法定水務公司借款或支付股息的限制，水務局可以直接從私人資本市場借款，進一步放開了水務局的融資方式。

私有化后，水務市場迎來了三大變化：

一是投資及資本開支的力度顯著增加。在私有化后的前8年，按通貨膨脹調整后的價格，10家私有水務公司的營業(yè)利潤增長了一倍以上（+142%），疊加融資方式的放開，水務行業(yè)的投資和資本開支的力度顯著增加：私有化之前的6年內，水務局年均投資僅為15.5億英鎊；私有化后的6年內，私有水務公司的年均投資幾乎翻倍（30億英鎊）；到2010年，年均投資額達36億英鎊。

二是河流水質的明顯提升。在資本的持續(xù)推動下，1990-2009年期間，英格蘭和威爾士地區(qū)的河流生物水質均有明顯提升，而未實現(xiàn)水務私有化的北愛爾蘭和蘇格蘭地區(qū)，河流生物水質下降或基本不變。

此外，飲用水水質也在私有化的刺激下有所提升。1989年，英國首次引入了規(guī)定飲用水質量的數(shù)值標準的法規(guī)。而根據(jù)飲用水監(jiān)察局（DWI）2004年的報告顯示，整體而言，英國的水務公司在2003年符合標準的比率達到99.88%，在2,896,252項測試中僅有3,418項違反標準，而到2018年這一比率已經(jīng)達到99.95%。

三是運營成本得到有效控制。十家水務局自然壟斷的局面為英國水務行業(yè)帶來了一定程度的規(guī)模效應，水務行業(yè)整體的運營成本在私有化后呈現(xiàn)下降趨勢，并在2001年到達1993-2004年間的最低點。

3.3

政府的支持和監(jiān)管的健全是私有化成功的原因

截至目前，英國四個主要的公用事業(yè)部門電信、天然氣、水和電力均已經(jīng)實現(xiàn)私有化，并在政府指定但獨立的監(jiān)管機構監(jiān)督下運營。時至今日，英國亦是世界范圍內唯一一個水務完全私有化的國家，英國的供水和排水服務由10家區(qū)域性私營供水和排污公司以及12家規(guī)模較小的私營供水公司提供，呈現(xiàn)自然壟斷的局面。

我們認為，英國水務行業(yè)私有化成功的原因主要有以下兩點：

一是英國政府大力支持私有化。水務局上市之初，為了彌補多年的投資不足，并確保其股份對投資者具有吸引力，英國政府采取了如下舉措：1）免除了十家水務公司的所有長期債務（共50億英鎊）；2）為水務公司提供了15億英鎊的現(xiàn)金注入，也被稱為“綠色嫁妝”；3）撥備了120億英鎊的資本稅免稅額，以確保水務公司與其他長期累積資本免稅額的公司相比不處于劣勢。此外，政府在每家水務公司都保留了“黃金股份”（后于1995年1月1日贖回）,以防止任何不必要的收購，保持行業(yè)穩(wěn)定。

二是英國水務行業(yè)擁有完善的監(jiān)管架構。英國水務公司受到水務服務管理局（Office of Water Services，簡稱Ofwat）、環(huán)境局（Environment Agency，簡稱EA）和英國飲用水監(jiān)察局（Drinking Water Inspectorate，簡稱DWI）的共同監(jiān)管，其監(jiān)管方向有所不同：

Ofwat成立于1989年，主要負責英國水務行業(yè)的經(jīng)濟行為監(jiān)管；它獨立于政府行事，旨在為消費者提供物有所值的服務。Ofwat設定了自來水公司向客戶收費的限額，并旨在保護客戶從供應商處獲得的服務水準。

EA成立于1995年，是一個非行政部門的公共機構，由英國政府的環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部（Department for Environment Food and Rural Affairs，簡稱DEFRA）發(fā)起，主要負責英格蘭環(huán)境的保護和改善。

DWI是DEFRA的下屬部門，主要負責監(jiān)管英國的全部公共供水業(yè)務。它的職責包括評估英國的飲用水質量、對水務承辦商進行技術審核等。該部門每年都會發(fā)布一份報告，向公眾全面展示英國飲用水的質量和相關問題。

此外，英國水務消費者委員會（Consumer Council for Water，簡稱CCW）負責為消費者維護利益；水務公司如對監(jiān)管有異議可向競爭委員會提出上訴。總結來說，英國的水務行業(yè)監(jiān)管體系完善，權責明確，為英國水務市場的正常運轉提供了強有力的保障。

3.4

水價上升和利潤至上使得“再公有化”重回討論

水務行業(yè)的再公有化趨勢是一個全球范圍的趨勢。2000年到2014年間，全球出現(xiàn)了約180個再公有化案例，其中在法國、美國等水務行業(yè)市場化程度較高的國家發(fā)生的情況最甚。但是，再公有化的趨勢尚未波及到英國。

私有化的成功有效推進了英國水務行業(yè)的發(fā)展，然而不可忽視的是，私有化同時也意味著很高的政治風險，這包括市政當局失去了對一個重要的公共服務的某些控制權，增加了發(fā)生緊急情況時的不確定性，以及相關專業(yè)技能的喪失（這會使得重新獲得運營變得十分困難），加之私有企業(yè)很可能會為提高勞動生產(chǎn)率而進行裁員，甚至政府部門也會因管理功能的調整而導致部分人員失業(yè)，并會對水質、環(huán)境價值、公共健康等很多方面產(chǎn)生影響。

而對于英國來說，在經(jīng)歷了一系列服務質量差、價格高、股東分紅豐厚的丑聞和爭議之后，英國開始思考是否要進行水務行業(yè)的再公有化。2018年10月進行的一項調查顯示，83%的受訪者支持水資源國有化，疊加2018年英國公共服務首屈一指的承包商Carillion的破產(chǎn)更加動搖了公眾對私營部門提供公共服務和基礎設施能力的信心。在此背景下，英國工黨提出將水務行業(yè)和其它一些公用事業(yè)重新納入公有制模式。

我們認為，英國提出再公有化主要有以下兩點原因：

一是水價的大幅上漲。自1989年以來的30年間，盡管有Ofwat對水價進行限制，水價的漲幅比通脹率仍高出約40%。格林威治大學公共服務國際研究中心主任戴維•霍爾(David Hall)曾表示，“監(jiān)管系統(tǒng)本身就是功能失調的。監(jiān)管機構保護消費者的職責與確保企業(yè)有足夠資金進行投資的總體職責之間存在根本矛盾。而實際上，監(jiān)管機構把所有時間都花在與公司及其投資者溝通上，監(jiān)管機構與被監(jiān)管機構的關系變得過于親密，監(jiān)管力度也隨之減弱。在設定水價上限時，監(jiān)管機構更多地考慮到的是所設定的價格是否能夠確保每家公司獲得至少等于資本成本的稅后回報，并確保公司的收入、利潤和現(xiàn)金流能夠使他們在資本市場上以合理的條款融資。”同時，監(jiān)管機構在設定效率目標方面亦過于寬松。Ofwat的效率要求水務公司為消費者平均每年節(jié)省約400英鎊，但它僅相當于每年1%的生產(chǎn)率提高，這甚至遠低于英國經(jīng)濟同期1.5%的平均增長率。

二是私營水務公司重利潤輕運營使得水務運營質量下降。英國水務行業(yè)的監(jiān)管是基于價格限制，而不是對利潤或回報率的控制；在收入端控制的情況下，企業(yè)為了獲得高額利潤會盡可能地降低成本；而降成本導致的直接問題是英國的供水漏損問題嚴重，而企業(yè)疏于治理。自2010年以來，所有水務公司的股東派息已達135億英鎊以上，幾乎與這些公司的稅前利潤相當，但它們卻始終沒有堵住全國高達30億升的供水漏損，這背后的核心原因是私人水務公司已經(jīng)基本壟斷了英國水務行業(yè)，其并沒有動力改善服務；且相比治理漏損，引入更多的水資源花費的成本相對更低，因此水務公司在經(jīng)濟層面也沒有改善漏損的意愿。

盡管近年來再公有化的呼聲甚囂塵上，但隨著2019年7月保守黨贏得大選勝利，支持公共服務國有化的工黨宣告失敗，英國水務行業(yè)是否會再公有化就目前來看仍是一個問號。

當前，中國水務行業(yè)的私有化和市場化過程也在進行中。對于中國是否會在不久的將來也會出現(xiàn)再公有化的問題，我們認為可能性較低，原因有以下兩點：（1）與英國的情況不同，中國政府對于水價的監(jiān)管力度更強，多年來水價平穩(wěn)，并沒有大幅上漲；（2）在政府的嚴格把控和多方位的技術支持下，國內漏損率多年來維持在15%左右，且近年有下降趨勢，而英國近年的漏損率為20%左右。綜上，我們認為中國水務行業(yè)未來有能力繼續(xù)擴大市場化程度，且隨著近年來外資企業(yè)在華業(yè)務進入收縮階段，中國國有和民營水務公司仍有較大的發(fā)展空間。

4

英國水務市場龍頭——泰晤士水務

為了更深入具體地了解英國水務市場發(fā)展，我們將以英國水務市場的龍頭泰晤士水務 （Thames Water）為例，對公司的發(fā)展情況進行簡要分析。

4.1

英國最大的水務公司

泰晤士水務是英國最大的供水和污水服務提供商，擁有400多年水務管理經(jīng)驗。公司服務人口1500萬（約占英國1/4人口），每日為倫敦、泰晤士河谷及周邊地區(qū)供應飲用水約27億升，處理廢水約44億升。公司目前運營97座水處理廠（供水管道長度超過31,000km）和351座污水處理廠（污水管道長度超過109,000km），擁有30個原水水庫、288個飲用水泵站和2530個污水處理泵站，并開設英國首個海水淡化廠。

泰晤士水務的成立可追溯到17世紀，其前身新河公司建設新河的歷史迄今已有400多年。1974年，英國設立十大地區(qū)水務局對水流域進行綜合監(jiān)管，泰晤士河水務局即負責管理泰晤士河流域水資源。1989年，泰晤士河水務局私有化改制為供排水公司，主要負責供排水及污水處理職能，成為英國最大的水務公司。經(jīng)歷1995-2000年國際擴張階段，泰晤士水務已成為世界排名第三的水務公司，聚焦供水、污水處理和零售業(yè)務運營及交互，業(yè)務布局穩(wěn)定。

公司2018/19年度供水量27億升/日，每日水循環(huán)中心處理污水44億升，實現(xiàn)營業(yè)收入21億英鎊，EBIT和EBITDA分別為1.3和10.6億英鎊，監(jiān)管資產(chǎn)價值達137億英鎊。公司近年來營業(yè)收入穩(wěn)定，同時保持對基礎設施建設的投資力度，供排水系統(tǒng)不斷完善，目前公司主要投資的泰晤士河Tideway隧道（未來將成為英國規(guī)模最大的污水治理工程），建成運營后可收集倫敦泰晤士河97%的污水，并可以連接已建成的Lee隧道；該項目的建成投運將有助于進一步提升公司污水治理效率和規(guī)模，促進水質量和水環(huán)境的持續(xù)改善。

2017年公司控股股東Macquarie Group（麥格理集團）就出售剩余持有的全部泰晤士水務股份與Borealis Infrastructure以及Wren House Infrastructure Management組成的合資公司達成協(xié)議。根據(jù)公司2018/19財政年度年報，目前公司控股公司仍為Kemble水務控股集團（麥格理領導的收購聯(lián)合體）。

4.2

營業(yè)收入穩(wěn)中有升，資本開支維持高位

公司近年來的營業(yè)收入保持穩(wěn)定增長的趨勢，2019財年（截至20190331）營業(yè)收入達20.8億英鎊（同比+1.9%）。公司營業(yè)收入的增長主要受益于“量價齊升”，即平均水價的上漲及人口總量增長帶來的用水需求增加。公司的水價收費標準受到Ofwat監(jiān)管，近年來公司的供水和污水處理綜合水價有所提升，但相較于英國地區(qū)平均賬單仍存在一定價格優(yōu)勢；此外，根據(jù)公司發(fā)布的商業(yè)計劃草案，2020-2025年公司平均水價有望下調，進一步提升競爭力。

公司業(yè)務布局情況穩(wěn)定，近年來公司資本開支穩(wěn)定提升（2004-2018年投資額超過150億英鎊），2019年公司總共投資了11.89億英鎊用于Lee隧道、泰晤士河Tideway隧道等供排水基礎設施建設，以及智能水表等設備改善；近年來公司經(jīng)營現(xiàn)金流較資本開支相比仍有一定缺口，需持續(xù)提升外部融資力度和經(jīng)營效率以滿足公司投資擴張的需求。

相較于公司營業(yè)收入的穩(wěn)定增長，近年來公司凈利潤波動幅度較大，ROE呈下降趨勢。2017-2019財年公司凈利潤持續(xù)下滑，分別為1.39/1.34/0.98億英鎊，主要是營業(yè)成本、資本開支及財務費用的增長所致。2019財年總運營費用增加了6040萬英鎊至16.55億英鎊，主要系電力成本增加、員工成本增加、折舊及攤銷增加等。

公司商業(yè)模式相對穩(wěn)定，近年來財務費用率有所提升，資產(chǎn)負債率水平保持在80%左右且略有上升，主要系公司繼續(xù)加大舉債融資力度所致；但是考慮到公司融資渠道較多，且約一半的債務是固定利率，融資成本相對通貨膨脹仍處于較低水平。公司經(jīng)營業(yè)績依然保持穩(wěn)定，融資多元化渠道增加，未來隨著水道管網(wǎng)等基礎設施建設完善后，公司ROE水平有望實現(xiàn)回升。

4.3

私有化浪潮中的泰晤士水務

1973年的《水法》成立了10個主要的水務局，其中最大的水務局就是泰晤士河水務局。泰晤士河水務局由60名成員組成的董事會控制，負責泰晤士河流域的供水、污水處理等綜合流域管理工作。1988年私有化前夕，泰晤士河水務局總收入5.97億英鎊，總支出3.86億英鎊，上交政府盈利2.11億英鎊。

1989年前后，英國私有化時代到來。泰晤士河水務局主席是“私有化”的主要支持者，他反對政府對水務局的經(jīng)營進行干涉。私有化后新成立的泰晤士水務公司負責為倫敦和泰晤士河谷提供供水和污水處理服務。自私有化以來，隨著盈利能力的穩(wěn)步提升，泰晤士水務持續(xù)加大服務和基礎設施方面的支出：二十一世紀初至今，公司累計投資了150多億英鎊，2018年12億英鎊的投資水平達到了私有化前5年投資的3倍，而大量的資金投入也有效改善了公司供應的飲用水質量（例如在1997年完成的AWT計劃，該計劃為所有主要的處理廠引入了臭氧和顆粒活性炭吸附工藝，并將它們與現(xiàn)有的處理工藝結合起來）。時至今日，公司供水水質符合監(jiān)管標準的程度達到99.96%，高于全國平均水平（99.95%）；此外，2018年公司約支出3.6億英鎊用于治理漏損：從2003年至今，公司漏損率降低了27%。

目前，泰晤士水務公司正在積極進行“泰晤士河潮汐隧道”項目建設。該隧道長15英里，寬7米，深達65米，是英國水務史上規(guī)模最大的基礎設施建設項目，旨在防止每年數(shù)百萬噸的污水從首都已滿負荷的維多利亞下水道溢流到泰晤士河，將大大提升排水和污水收集處理能力，改善泰晤士流域水環(huán)境。隧道于2016年開工建設，項目建設投資約42億英鎊，預計于2024年完工。

綜上所述：

（1）英國水務行業(yè)的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程緊密相連。英國的水務行業(yè)發(fā)展始于第一次工業(yè)革命，工業(yè)化成功帶來的經(jīng)濟增長推動了人口的增長和城鎮(zhèn)化水平的提升，這也進一步帶來了用水需求的快速增長；英國的水務基礎設施建設歐洲領先，政策的出臺（1963年的《水資源法》、1973年的《水法》及后續(xù)的修訂）持續(xù)優(yōu)化行業(yè)管理架構和處理效率，但是水質不達標帶來的污染問題和政府投資意愿的匱乏等問題仍存；適逢當時公用事業(yè)私有化計劃正在如火如荼地進行中，英國政府開始考慮水務行業(yè)的私有化。

（2）英國水務行業(yè)私有化是英國私有化運動浪潮下的必然結果，對行業(yè)發(fā)展起到了正面推動作用。1973年英國經(jīng)濟滯脹后，英國保守黨執(zhí)政并主張通過減少國家干預、發(fā)揮市場機制的方法來重新啟動經(jīng)濟發(fā)展，這也開啟了英國歷史上規(guī)模最大、范圍最廣的私有化運動，而英國水務私有化正是在私有化運動的大背景下進行的。水務行業(yè)私有化后，投資及資本開支的力度顯著增加、河流及應用水水質明顯改善、水廠運營成本得到有效控制，行業(yè)重回快速發(fā)展軌道。

（3）再公有化趨勢全球重啟，在中國大規(guī)模發(fā)生可能性較低。2000年起水務行業(yè)的再公有化趨勢在全球蔓延，主要原因系私有化帶來的水價大幅上漲，以及私營水務公司重利潤輕運營使得水務運營質量下降。中國水務行業(yè)的私有化和市場化過程也在進行中，再公有化在中國大規(guī)模發(fā)生的可能性較低，主要原因系：（1）中國政府對于水價的監(jiān)管力度更強，多年來水價平穩(wěn)，并沒有大幅上漲；（2）在政府的嚴格把控和多方位的技術支持下，國內水務運營質量正穩(wěn)步提升。而核心原因則是中國和歐美國家的政治監(jiān)管、經(jīng)濟體制等方面有著根本性的差異。未來，隨著外資企業(yè)在華業(yè)務進入收縮階段，中國國有和民營水務公司仍有較大的發(fā)展空間。

5

風險提示

中國、英國的宏觀經(jīng)濟政策、行業(yè)階段、市場化程度、公司類型等均存在一定差異，英國水務行業(yè)和泰晤士水務公司的發(fā)展僅起到參考借鑒作用，中國水務行業(yè)環(huán)保公司的未來發(fā)展存在不確定性。