水務(wù)行業(yè)有五個明顯特征：

第一，不可替代性和收益的穩(wěn)定性。水是生活必需品，經(jīng)營它的收益也非常穩(wěn)定，但收益穩(wěn)定不代表暴利。原建設(shè)部制定的收益標(biāo)準(zhǔn)是8～12%。目前，全國供水行業(yè)的收益率不到10%。因此和其他行業(yè)相比，水務(wù)行業(yè)收益率較低。但它的優(yōu)勢在于源源不斷的穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

第二，自然壟斷性。每一個區(qū)域的水務(wù)都具有區(qū)域壟斷性。在我們生活的每個城市都有相應(yīng)的供水公司、污水處理廠等。

第三，環(huán)境性。水務(wù)是環(huán)保的重要一環(huán)，水是生態(tài)的基礎(chǔ)。很多省市的PPP項目都涉及綜合治理，與水務(wù)密切相關(guān)。

第四，資源性。大家都知道如今水資源的稀缺問題，都開始節(jié)約用水、節(jié)水引水。我們國家的水資源非常貧乏。人均水資源量為2200m³，約占世界人均水資源量的四分之一，被列為世界最貧水的13個國家之一。大家都知道煤炭、石油的價格會越來越高，卻沒人想到實際水比它們更加稀缺。在未來五年，水資源將很有可能確立為我國的戰(zhàn)略資源，水務(wù)行業(yè)的投資價值也將一路飆升，它具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第五，準(zhǔn)公共性。水務(wù)行業(yè)提供的是一種公共產(chǎn)品，既具有經(jīng)濟效應(yīng)，又具有社會效應(yīng)。在考慮和操作水務(wù)項目的時候不能僅從經(jīng)濟效應(yīng)出發(fā)，還應(yīng)考慮社會效應(yīng)。

二、水務(wù)行業(yè)企業(yè)的特征

水務(wù)企業(yè)有七個主要特征：

第一，兼具社會屬性和經(jīng)濟屬性。公用事業(yè)在市場經(jīng)濟條件下生產(chǎn)的依然是特殊商品，公用事業(yè)的經(jīng)營者必然在“股東利益至上”和“公眾利益優(yōu)先”二者之間更加強調(diào)后者的重要性。

第二，外部性。給水務(wù)企業(yè)的外部性予以合理定價，將外部經(jīng)濟性的價格定為正值，外部不經(jīng)濟性的價格定為負(fù)值，才能鼓勵企業(yè)主動提高服務(wù)質(zhì)量，達(dá)到高效率。

第三，規(guī)模性。水的供給與處理都具有規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，而且各環(huán)節(jié)之間在技術(shù)上具有較強的關(guān)聯(lián)性，通過在一個主體（水務(wù)集團）之下進行統(tǒng)一規(guī)劃和經(jīng)營，原有各環(huán)節(jié)之間就可以形成資產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營、人力資源統(tǒng)一調(diào)配、戰(zhàn)略發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃的局面。

第四，資金密集性。水行業(yè)是高度資金密集行業(yè)，需要強力資金支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。供水都需要管網(wǎng)，管網(wǎng)不會產(chǎn)生收益，但管網(wǎng)的投資額很大。

第五，經(jīng)營恒久性。由于人類對水的需求的恒久性和水的不可替代性，導(dǎo)致水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營具有恒久性。

第六，現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。

第七，抗經(jīng)濟周期性。在不調(diào)水價的情況下，水務(wù)投資經(jīng)營的收益不會隨經(jīng)濟周期明顯波動。

三、水務(wù)行業(yè)的改革發(fā)展歷程

水務(wù)行業(yè)的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下五個階段：

第一是翻牌改制階段。上世紀(jì)90年代末，為響應(yīng)國家產(chǎn)權(quán)制度改革號召，實行事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為公司制度，但這僅僅是翻牌，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)并未發(fā)生改變。

第二是外商投資階段。以建設(shè)部在2002年發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》為依據(jù)，以法國威立雅水務(wù)為首，從成都自來水案例開始，啟動大規(guī)模的外商投資水務(wù)行業(yè)BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）項目。之后中法水務(wù)、柏林水務(wù)、泰晤士水務(wù)等多家跨國水務(wù)公司相繼進入我國，在沈陽、鄭州、中山等，一批BOT項目紛紛上馬。在這個階段，外商投資沒有去收購公司整體，而只是收購公司的優(yōu)良資產(chǎn)。外商負(fù)責(zé)修建水廠，再與政府約定水量，由水廠給自來水公司提供原水。該約定水量既不是按實際發(fā)生，也不是按實際需求而定，而是約定保底水量，且逐年上升，可能到后面會很高。同時，約定保底水價，固定投資回報率在15%以上，沈陽升值高達(dá)20～25%。因此這個階段的外商投資給BOT項目造成了很大的負(fù)擔(dān)。政府無法支付承諾的補貼，最后只有通過拍賣資產(chǎn)來支付水費。沈陽自來水項目中，由于中法水務(wù)提出的投資回報率過高，政府無法支付補貼，只好以2倍價格將自來水廠回購。當(dāng)?shù)卣菚r剛開始做BOT項目，不太了解，政府和投資人談判過程中吃了大虧。

第三是溢價轉(zhuǎn)讓階段。以上海浦東新區(qū)水廠溢價轉(zhuǎn)讓為始（法國威立雅以2.6倍溢價收購了其50%股權(quán)），外商相繼在深圳、遵義、昆明、蘭州、海口、揚州、天津等地開始大規(guī)模溢價收購。在這個階段，BOT模式使用較少，溢價轉(zhuǎn)讓增加。溢價實際是雙刃劍。溢價對國有資產(chǎn)來說是增值，但其后果也可能數(shù)倍于溢價投資回報。2007年這種方式達(dá)到高潮。不再約定投資回報率，而是約定調(diào)價系數(shù)，調(diào)整頻率很高，會讓政府非常被動，使政府補貼難以為繼。

第四是水務(wù)一體化階段。2007年9月，原建設(shè)部、發(fā)改委組成聯(lián)合調(diào)查組專項調(diào)研，中央對水務(wù)改革轉(zhuǎn)為審慎態(tài)度，開始探索水務(wù)一體化模式并取得成效。如，北京單個城市以組建水務(wù)集團來進行水務(wù)一體化。

第五是水務(wù)PPP階段。2014年9月開始，水務(wù)行業(yè)響應(yīng)國家政策要求，走向政府與社會資本合作模式。

四、水務(wù)行業(yè)的操作模式

在做PPP項目時，應(yīng)秉持一體化規(guī)劃和實施的理念。從一開始，水務(wù)項目就要形成區(qū)域建設(shè)與運營全局觀，合理規(guī)劃、合理設(shè)計、統(tǒng)籌建設(shè)、統(tǒng)籌運營，降低資金成本，提高項目運作效率。目前的實際操作中，PPP項目中主要由社會資本起控制作用，但仍應(yīng)強調(diào)政府的角色與責(zé)任?，F(xiàn)在活躍的投資人主要為大型國有企業(yè)或上市公司、大型民營企業(yè)上市公司等，這些公司對投資都有并表的要求，更多地的其資產(chǎn)規(guī)模，而不是其項目收益率。

水務(wù)PPP操作有五大原則：

第一，“政府推動、市場操作”。在整個項目的準(zhǔn)備、投資人篩選階段都是政府起主導(dǎo)作用，而在社會資本中標(biāo)后的項目實施階段，將完全按照市場操作的方式對項目進行建設(shè)、運營和評價。

第二，合作共贏。PPP既是一種投融資模式，又是一種項目運營模式，可以有效解決地方政府面臨的政府債務(wù)問題并加快基礎(chǔ)設(shè)施的提供。一個PPP項目可能長達(dá)20～30年，期間可能經(jīng)歷很多變化，必須立法來保證項目持續(xù)進行。

第三，風(fēng)險共擔(dān)原則。要根據(jù)雙方的風(fēng)險管理能力和風(fēng)險承受度進行風(fēng)險分配和管理。自從財政部發(fā)文要求進行物有所值評價和財政可承受能力評估后，風(fēng)險共擔(dān)成為一項可以量化的指標(biāo)?？梢酝ㄟ^一定模型將風(fēng)險具體分配和量化。

第四，可持續(xù)發(fā)展原則。在PPP項目實施過程中要統(tǒng)籌規(guī)劃，精細(xì)化運作，不僅要滿足建設(shè)運營的硬性要求，同時還要考慮項目的社會責(zé)任。

第五，合法原則。政府和社會資本開展合作要本著尊重法律、尊重合約的原則，依法履約、依法經(jīng)營、依法監(jiān)管。

水務(wù)PPP項目的操作模式有以下幾種：

BOT或BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）一般是新建水廠或管網(wǎng)的水務(wù)項目。

BTO（Build-Transfer-Operate，建設(shè)-移交-運營）主要用于新建管網(wǎng)項目。

ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer，改建-運營-移交）用于存量項目的擴建或二期建設(shè)。主要是水廠的新建或擴建。

TOT（Transfer-Operate-Transfer，轉(zhuǎn)讓-運營-移交）主要用于存量項目的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。

現(xiàn)在用得較多是BOT、BTO。

對于存量項目來說，按照現(xiàn)在財政部的規(guī)定，如果確實沒有后續(xù)建設(shè)基金也無法用PPP操作的，可以納入地方的財政預(yù)算。

現(xiàn)在很多水務(wù)企業(yè)采取合資合作的模式來進行。它符合PPP文件中的所有規(guī)定，只不過是政府直接出資（以土地作價入股或以現(xiàn)金的方式）和社會資本共同組建項目公司，而不是以政府的平臺公司來出資（企業(yè)行為）。政府以占有股份的形式對該項目實行雙層監(jiān)管。第一層是通過特許經(jīng)營管理辦法進行運營監(jiān)管，第二層是通過行使股東權(quán)益監(jiān)管。

五、水務(wù)PPP項目操作的難點

第一，社會資本方的甄選。

第二，物有所值評價。在財政部文件發(fā)布之前，就已準(zhǔn)備開展這項工作，且不都是按照定性來做，而是盡量往科學(xué)、合理、量化的標(biāo)準(zhǔn)做。把所有定性標(biāo)準(zhǔn)量化，最后用指標(biāo)說話。

第三，水務(wù)PPP項目財政補貼方式。補貼方式共有三種：前補貼（一次性補貼）、后補貼（每一年補貼）及政策性補貼（如稅收優(yōu)惠）。

第四，水價調(diào)整機制。水價在水務(wù)行業(yè)中非常重要。水價不能輕易改變，但又受物價變動的影響，因此需要制定調(diào)價機制。如電價、藥劑等由于市場因素而上漲，通過政府的監(jiān)審，可以對價格進行調(diào)整。這是一種合理的調(diào)價機制。

第五，水務(wù)PPP項目的融資PPP基金。目前各地都設(shè)有PPP基金。

第六，水務(wù)PPP項目的融資——資產(chǎn)證券化。目前我國在資產(chǎn)支持票據(jù)方面發(fā)展很快，就是因為它能讓投資人從具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的水務(wù)項目中很快變現(xiàn)。如自來水的銷售收益權(quán)可用來作為票據(jù)的融資。

六、案例：江西峽江水利樞紐工程PPP項目

一、項目概況

(一)項目背景

江西峽江水利樞紐工程位于贛江中游峽江縣，控制流域面積約62710平方公里，是贛江干流上一座以防洪、發(fā)電、航運為主，兼有灌溉等綜合利用的水利樞紐工程。水庫正常蓄水位46.0米，防洪高水位49.0米，總庫容11.87億立方米，防洪庫容6.0億立方米，電站裝機36萬千瓦，船閘設(shè)計為1000噸級。工程建成后，南昌市的防洪標(biāo)準(zhǔn)可由100年一遇提高到200年一遇，贛東大堤防洪標(biāo)準(zhǔn)可由50年一遇提高到100年一遇，每年可增加11.4億度清潔電能，改善樞紐上游77公里航運條件，并為下游33萬畝農(nóng)田提供可靠的灌溉水源。

(二)項目進展

江西峽江水利樞紐工程概算總投資992,216萬元，其中，中央預(yù)算內(nèi)投資定額補助288,000萬元，江西省省級財政負(fù)責(zé)安排113,700萬元，其他渠道落實資金590,516萬元。該工程于2009年開始施工準(zhǔn)備，2010年樞紐主體工程開工。2013年，順利通過了一期下閘蓄水階段驗收，首臺(9#機)水輪發(fā)電機組具備發(fā)電條件，如期實現(xiàn)了工程控制性節(jié)點目標(biāo)。2014年，三期圍堰完成拆除施工，18孔泄水閘全部投入度汛過流。目前，9臺發(fā)電機組全部并網(wǎng)發(fā)電，累計發(fā)電量超過4.8億度，發(fā)揮了防洪、發(fā)電、航運等綜合效益。

二、項目運作模式

(一)建設(shè)管理體制

2003年，江西省人民政府委托江西省水利廳負(fù)責(zé)組建峽江水利樞紐工程項目法人。2008年，江西省人民政府成立了江西省峽江水利樞紐工程領(lǐng)導(dǎo)小組。2009年，江西省水利廳在江西省峽江水利樞紐工程管理局的基礎(chǔ)上組建江西省峽江水利樞紐工程建設(shè)總指揮部，作為項目法人，負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理。

(二)合作機制

為了解決資金缺口問題，經(jīng)江西省政府同意，將水電站從樞紐工程中剝離出來，通過出讓水電站經(jīng)營權(quán)為整個工程項目籌措建設(shè)資金。2009年，省水利廳制定了《江西省峽江水利樞紐工程水電站出讓方案》，出讓水電站經(jīng)營權(quán)50年。

江西省峽江水利樞紐工程水電站出讓采用邀請招標(biāo)方式。省水利廳同時向江西省投資集團公司、中國電力投資集團公司、中國華能集團公司、中國葛洲壩集團股份有限公司、大唐國際發(fā)電有限責(zé)任公司、新華水利水電投資有限公司、華潤電力控股有限公司、中國國電集團公司等8家有投資意向的發(fā)電企業(yè)發(fā)出了《江西省峽江水利樞紐工程水電站出讓洽談邀請函》，邀請上述投資商與省水利廳就峽江水利樞紐水電站出讓進行投資洽談。中國電力投資集團公司以最高報價39.16億元獲得水電站經(jīng)營權(quán)。

2010年，經(jīng)江西省政府授權(quán)，江西省水利廳與中國電力投資集團公司江西分公司、江西省水利投資集團公司簽署《江西省峽江水利樞紐工程水電站出受讓合同》，出讓水電站經(jīng)營權(quán)50年，受讓方出資39.16億元在工程建設(shè)期內(nèi)支付。受讓方依法成立項目公司——江西中電投峽江發(fā)電有限公司，其股東單位包括：(1)中國電力投資集團公司江西分公司，持有項目公司80%的股權(quán);(2)江西省水利投資集團公司，持有項目公司20%的股權(quán)。項目法人與項目公司按照機組投產(chǎn)時間逐臺簽署《機組交接書》，負(fù)責(zé)收取水電站出讓款和水電站資產(chǎn)移交事宜;項目公司與江西電力公司簽署《購售電合同》，負(fù)責(zé)結(jié)算售電收入。

三、借鑒意義

(一)以工程經(jīng)營性功能和設(shè)施積極吸引社會資本

水利工程往往兼具公益性和經(jīng)營性，為促進社會資本獲得合理投資回報，可充分利用工程的經(jīng)營性功能和設(shè)施，積極吸引社會資本投入，彌補整個工程建設(shè)的資金缺口。該工程通過將經(jīng)營性較強的電站經(jīng)營權(quán)部分剝離出來，科學(xué)確定了社會資本的參與范圍，有助于更好吸引社會資本參與工程建設(shè)運營。

(二)采用特許經(jīng)營方式籌集項目建設(shè)資金

出讓水電站經(jīng)營權(quán)的方式對社會資本具有較強的吸引力，與政府作為項目法人貸款融資方式相比，這一融資模式不僅能夠較好解決峽江水利樞紐工程建設(shè)資金不足問題，同時也大大減輕了政府在償還建設(shè)期貸款利息、財政貼息等方面的支出壓力。

(三)通過邀請招標(biāo)擇優(yōu)選擇社會投資主體

選擇好項目投資主體是建立政府與社會資本合作(PPP)機制的關(guān)鍵。江西省水利廳在招標(biāo)過程中，向多家有投資意向的發(fā)電企業(yè)發(fā)出邀請函，通過投資洽談、競爭性報價等方式選擇中標(biāo)企業(yè)，體現(xiàn)了高效、經(jīng)濟、公平的特點。

(四)簽訂多項合同文本明確權(quán)責(zé)利關(guān)系

規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤谋臼且?guī)范雙方權(quán)利義務(wù)、建立激勵約束機制的有效形式。該項目在推進過程中，有關(guān)利益主體之間簽訂了水電站出受讓合同、發(fā)電機組交接書、購售電合同書等多項合同，明確了利益主體間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，有助于項目的順利實施和運營。    來源：慧聰水工業(yè)網(wǎng)