——《關(guān)于加強(qiáng)公共供水管網(wǎng)漏損控制的通知》解讀

導(dǎo)語(yǔ)

供水管網(wǎng)漏損是世界各國(guó)普遍面臨的難題。漏損不僅造成水資源浪費(fèi)，也易引發(fā)地面沉陷等次生災(zāi)害，嚴(yán)重威脅供水安全與公共安全。開展漏損控制是提高用水效率，保障供水安全的重要舉措。近五年來(lái)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后發(fā)布了《城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損控制及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》）、《城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)分區(qū)計(jì)量管理工作指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）等多項(xiàng)文件指導(dǎo)和推進(jìn)漏損控制工作。為進(jìn)一步加強(qiáng)公共供水管網(wǎng)漏損控制，提高水資源利用效率，近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)公共供水管網(wǎng)漏損控制的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），筆者嘗試著對(duì)《通知》的內(nèi)容進(jìn)行解讀

#01《通知》彰顯了實(shí)施漏損控制是推進(jìn)韌性城市建設(shè)、踐行“雙碳目標(biāo)”的重要舉措

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出“加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)、建設(shè)韌性城市”。供水管網(wǎng)是城市的重要生命線，是保障城市正常運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。近年來(lái)，由于管線老化等原因，爆管和漏損事故頻發(fā)，管網(wǎng)安全輸配和抵抗突發(fā)事故的能力降低?！锻ㄖ诽岢?ldquo;實(shí)施供水管網(wǎng)改造工程”，將有力提高供水系統(tǒng)應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性變化的影響，提高供水系統(tǒng)的彈性和安全性，是韌性城市建設(shè)的重要內(nèi)容。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)供水普遍采用集中供水模式，即由水廠直接向城鎮(zhèn)用戶供水，城鎮(zhèn)用水的供需矛盾主要由清水池和二次供水水箱緩沖。近年來(lái)，隨著二次供水改造的推進(jìn)，有些地方取消了部分二次供水水箱，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)供水系統(tǒng)的抗沖擊負(fù)荷能力。日本的經(jīng)驗(yàn)顯示，通過(guò)在水廠和用戶間設(shè)置配水池(service reservoir)，可有效提升供水系統(tǒng)的韌性和安全保障能力。此外，過(guò)高的供水壓力導(dǎo)致電耗和漏水量同步增加，減少漏水量不僅可以降低水耗，也將降低電耗。因此，《通知》提出“統(tǒng)籌布局供水管網(wǎng)區(qū)域集中調(diào)蓄加壓設(shè)施”，不僅對(duì)漏損控制具有重要意義，對(duì)提升供水系統(tǒng)韌性、促進(jìn)供水行業(yè)踐行“雙碳目標(biāo)”也具有重要意義。

#02《通知》充分吸納了我國(guó)近些年在漏損控制領(lǐng)域的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)各級(jí)政府和供水企業(yè)高度重視漏損控制工作，隨著《標(biāo)準(zhǔn)》《指南》的相繼推出，我國(guó)漏損控制工作進(jìn)入了快車道，走出了一條符合我國(guó)國(guó)情的供水漏損控制之路，多個(gè)城市開展了卓有成效的漏損控制實(shí)踐。在整體控漏方面，紹興市通過(guò)開展管網(wǎng)普查、加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)、推進(jìn)分區(qū)計(jì)量管理體系建設(shè)和提升智能化管控水平等舉措，漏損率從2001年的20%降至目前的5%以下，達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平；鄭州市持續(xù)推進(jìn)對(duì)老舊管網(wǎng)更新改造、管網(wǎng)計(jì)量分區(qū)建設(shè)、供水管網(wǎng)智能化改造等舉措，近五年完成了112公里的老舊管網(wǎng)更新及改造，基本完成了7個(gè)一級(jí)計(jì)量分區(qū)、25個(gè)二級(jí)計(jì)量分區(qū)、1882個(gè)獨(dú)立計(jì)量區(qū)（DMA）的建設(shè)，通過(guò)安裝物聯(lián)網(wǎng)傳感設(shè)備對(duì)供水全流程進(jìn)行了智能化建設(shè)。經(jīng)過(guò)多措并舉，2021年底漏損率達(dá)到7.48%。在居住社區(qū)共有供水管網(wǎng)管理方面，常州通用自來(lái)水公司運(yùn)行管理了587個(gè)二次供水系統(tǒng)，涉及525個(gè)小區(qū)。近年來(lái)，通過(guò)構(gòu)建4個(gè)一級(jí)分區(qū)，18個(gè)二級(jí)分區(qū)以及300個(gè)DMA，逐步完善了分區(qū)計(jì)量管理體系，并結(jié)合壓力調(diào)控、智能探漏等措施，漏損率從2011年的23.63%降至9.23%，探索出了一套水司接管二次供水下的漏損管理道路。在合同節(jié)水方面，2016年，紹興水務(wù)與湖州水務(wù)開展合同節(jié)水合作，湖州水務(wù)負(fù)責(zé)硬件設(shè)施、軟件平臺(tái)建設(shè)，紹興水務(wù)提供檢漏測(cè)漏服務(wù)，雙方共享漏損控制收益。五年來(lái)，湖州市漏損率從20%降至5%以下，探索出了一條節(jié)水效益分享型的合同節(jié)水道路。在DMA管理方面，歐美國(guó)家的DMA管理主要通過(guò)分析最小夜間流量判斷新增漏失。近年來(lái)，借助物聯(lián)網(wǎng)水表的快速普及，我國(guó)有些城市在傳統(tǒng)DMA最小夜間流量分析基礎(chǔ)上，逐步建立起了小時(shí)級(jí)的DMA水平衡分析方法，將DMA管理的時(shí)間粒度從天推向小時(shí)，實(shí)現(xiàn)了漏損的更精細(xì)化管理。

《通知》充分吸納了這些成功經(jīng)驗(yàn)，提出“對(duì)超過(guò)使用年限、材質(zhì)落后或受損失修的供水管網(wǎng)進(jìn)行更新改造”、“推動(dòng)供水管網(wǎng)分區(qū)計(jì)量工程、完善市政、綠化、消防、環(huán)衛(wèi)等用水計(jì)量體系”、“開展供水管網(wǎng)智能化建設(shè)工程、精準(zhǔn)識(shí)別管網(wǎng)漏損點(diǎn)位”、“推廣合同節(jié)水模式”等。

#03《通知》充分體現(xiàn)了因地制宜和盡力而為的推進(jìn)漏損控制基本思路

因地制宜合理確定漏損控制目標(biāo)是順利推進(jìn)漏損控制工作的基礎(chǔ)?！锻ㄖ分赋?，到2025年，城市公共供水管網(wǎng)漏損率達(dá)到漏損控制及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)確定的一級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，進(jìn)一步降低漏損率；未達(dá)到一級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，控制到一級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)；全國(guó)城市公共供水管網(wǎng)漏損率力爭(zhēng)控制在9%以內(nèi)?！锻ㄖ吩O(shè)定的2025年全國(guó)和各地的漏損率目標(biāo)，體現(xiàn)了因地制宜和盡力而為的基本思路。我國(guó)幅員遼闊，各地氣候、管網(wǎng)條件、供水管理水平等差異較大。在設(shè)定漏損率目標(biāo)時(shí)，《通知》沒有對(duì)所有城市設(shè)定同一個(gè)目標(biāo)，而是對(duì)不同城市設(shè)定了不同的目標(biāo)。對(duì)于漏損控制水平較高的城市，鼓勵(lì)進(jìn)一步降低漏損率；對(duì)于漏損控制水平較低的城市，鼓勵(lì)采取多種措施，達(dá)到一級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，即漏損率10%以下。隨著管線服役時(shí)間增加，出現(xiàn)漏損的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，同時(shí)隨著漏損控制工作的不斷推進(jìn)，發(fā)現(xiàn)泄漏點(diǎn)的難度越來(lái)越大，可以說(shuō)我國(guó)漏損控制工作逐步進(jìn)入了深水區(qū)。綜合考慮這些因素并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定2025年達(dá)到9%的目標(biāo)是科學(xué)合理的。

因地制宜合理確定漏損控制目標(biāo)是順利推進(jìn)漏損控制工作的基礎(chǔ)?！锻ㄖ分赋?，到2025年，城市公共供水管網(wǎng)漏損率達(dá)到漏損控制及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)確定的一級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，進(jìn)一步降低漏損率；未達(dá)到一級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，控制到一級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)；全國(guó)城市公共供水管網(wǎng)漏損率力爭(zhēng)控制在9%以內(nèi)。《通知》設(shè)定的2025年全國(guó)和各地的漏損率目標(biāo)，體現(xiàn)了因地制宜和盡力而為的基本思路。我國(guó)幅員遼闊，各地氣候、管網(wǎng)條件、供水管理水平等差異較大。在設(shè)定漏損率目標(biāo)時(shí)，《通知》沒有對(duì)所有城市設(shè)定同一個(gè)目標(biāo)，而是對(duì)不同城市設(shè)定了不同的目標(biāo)。對(duì)于漏損控制水平較高的城市，鼓勵(lì)進(jìn)一步降低漏損率；對(duì)于漏損控制水平較低的城市，鼓勵(lì)采取多種措施，達(dá)到一級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，即漏損率10%以下。隨著管線服役時(shí)間增加，出現(xiàn)漏損的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，同時(shí)隨著漏損控制工作的不斷推進(jìn)，發(fā)現(xiàn)泄漏點(diǎn)的難度越來(lái)越大，可以說(shuō)我國(guó)漏損控制工作逐步進(jìn)入了深水區(qū)。綜合考慮這些因素并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定2025年達(dá)到9%的目標(biāo)是科學(xué)合理的。

#04《通知》明確了構(gòu)建系統(tǒng)性管控體系是漏損控制取得成效的保障

漏損控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從國(guó)內(nèi)外漏損控制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)一不是采用了多管齊下的系統(tǒng)控漏策略，單項(xiàng)控漏措施無(wú)法支撐可持續(xù)的漏損控制工作。因此，建立真實(shí)漏失與計(jì)量損失協(xié)同、區(qū)域控漏與精準(zhǔn)定位結(jié)合、技術(shù)降漏與管理降漏統(tǒng)籌的系統(tǒng)性控漏體系是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)控漏的必然選擇。《通知》部署了五項(xiàng)工作任務(wù)，分別是從技術(shù)控漏角度實(shí)施供水管網(wǎng)改造工程、推動(dòng)供水管網(wǎng)分區(qū)計(jì)量工程、推進(jìn)供水管網(wǎng)壓力調(diào)控工程、開展供水管網(wǎng)智能化建設(shè)工程，從管理控漏角度完善供水管網(wǎng)管理制度。這五項(xiàng)任務(wù)中，管網(wǎng)改造工程是基礎(chǔ)，分區(qū)計(jì)量和壓力調(diào)控是手段，智慧化建設(shè)是方向，管理制度是各項(xiàng)技術(shù)發(fā)揮實(shí)效的保障。紹興、鄭州等城市的控漏經(jīng)驗(yàn)顯示，在采取系統(tǒng)性管控措施的基礎(chǔ)上，可在不同漏損率階段側(cè)重采用不同措施。如，在20%以上的漏損率區(qū)間，管網(wǎng)改造、計(jì)量體系建設(shè)、計(jì)量器具更新的貢獻(xiàn)更為突出；在10%-20%的漏損率區(qū)間，分區(qū)計(jì)量、壓力調(diào)控的貢獻(xiàn)更為突出；在10%以下的低漏損率區(qū)間，智能化改造和精細(xì)管控的貢獻(xiàn)更為突出。因此《通知》指出，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)毓芫W(wǎng)漏損的實(shí)際情況，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)規(guī)劃任務(wù)項(xiàng)目，合理安排建設(shè)時(shí)序。

漏損控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從國(guó)內(nèi)外漏損控制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)一不是采用了多管齊下的系統(tǒng)控漏策略，單項(xiàng)控漏措施無(wú)法支撐可持續(xù)的漏損控制工作。因此，建立真實(shí)漏失與計(jì)量損失協(xié)同、區(qū)域控漏與精準(zhǔn)定位結(jié)合、技術(shù)降漏與管理降漏統(tǒng)籌的系統(tǒng)性控漏體系是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)控漏的必然選擇?！锻ㄖ凡渴鹆宋屙?xiàng)工作任務(wù)，分別是從技術(shù)控漏角度實(shí)施供水管網(wǎng)改造工程、推動(dòng)供水管網(wǎng)分區(qū)計(jì)量工程、推進(jìn)供水管網(wǎng)壓力調(diào)控工程、開展供水管網(wǎng)智能化建設(shè)工程，從管理控漏角度完善供水管網(wǎng)管理制度。這五項(xiàng)任務(wù)中，管網(wǎng)改造工程是基礎(chǔ)，分區(qū)計(jì)量和壓力調(diào)控是手段，智慧化建設(shè)是方向，管理制度是各項(xiàng)技術(shù)發(fā)揮實(shí)效的保障。紹興、鄭州等城市的控漏經(jīng)驗(yàn)顯示，在采取系統(tǒng)性管控措施的基礎(chǔ)上，可在不同漏損率階段側(cè)重采用不同措施。如，在20%以上的漏損率區(qū)間，管網(wǎng)改造、計(jì)量體系建設(shè)、計(jì)量器具更新的貢獻(xiàn)更為突出；在10%-20%的漏損率區(qū)間，分區(qū)計(jì)量、壓力調(diào)控的貢獻(xiàn)更為突出；在10%以下的低漏損率區(qū)間，智能化改造和精細(xì)管控的貢獻(xiàn)更為突出。因此《通知》指出，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)毓芫W(wǎng)漏損的實(shí)際情況，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)規(guī)劃任務(wù)項(xiàng)目，合理安排建設(shè)時(shí)序。

#05《通知》強(qiáng)調(diào)了改革創(chuàng)新是構(gòu)建漏損控制長(zhǎng)效機(jī)制的重要推動(dòng)力

長(zhǎng)期以來(lái)，漏損控制工作的實(shí)施主體主要為供水企業(yè)，受激勵(lì)機(jī)制不明等因素所限，尚未形成漏損控制長(zhǎng)效機(jī)制，是制約我國(guó)漏損控制水平持續(xù)提升的難題。為破解該難題，《通知》提出了多項(xiàng)改革創(chuàng)新舉措。如，在強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)方面，《通知》要求“改革經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)施水廠生產(chǎn)和管網(wǎng)營(yíng)銷兩個(gè)環(huán)節(jié)的水量分開核算”。目前我國(guó)絕大多數(shù)供水企業(yè)沒有將水廠生產(chǎn)和管網(wǎng)營(yíng)銷兩個(gè)環(huán)節(jié)的水量分開核算，該項(xiàng)政策的落地，將推動(dòng)水廠生產(chǎn)和管網(wǎng)營(yíng)銷“親兄弟明算賬”，強(qiáng)化漏損的精細(xì)化管理；在推進(jìn)激勵(lì)機(jī)制建設(shè)方面，《通知》要求建立健全充分反映供水成本、激勵(lì)提升供水水質(zhì)、促進(jìn)節(jié)約用水的城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制，結(jié)合  《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法》《城鎮(zhèn)供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》的推出，進(jìn)一步明確了開展供水成本核定及供水企業(yè)成本監(jiān)審時(shí)，管網(wǎng)漏損率原則上按照一級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，管網(wǎng)漏損率大于一級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的，超出部分不得計(jì)入成本，該項(xiàng)政策的落地將利用水價(jià)撬動(dòng)開展漏損控制的積極性。同時(shí)，《通知》“鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際積極探索將居住社區(qū)共有供水管網(wǎng)設(shè)施依法委托供水企業(yè)實(shí)行專業(yè)化統(tǒng)一管理”，該項(xiàng)措施的推出，有望推動(dòng)更多的供水企業(yè)接管二次供水，這對(duì)于推進(jìn)專業(yè)化漏損控制和保障末梢水質(zhì)安全都具有重大意義，也體現(xiàn)了我國(guó)政府“以人為本”的執(zhí)政理念。

#06《通知》有望推動(dòng)我國(guó)更多城市達(dá)到漏損控制國(guó)際先進(jìn)水平

一般認(rèn)為，日本（3%）和新加坡（5%）的漏損率代表了漏損控制的國(guó)際先進(jìn)水平。近些年來(lái)，經(jīng)過(guò)供水同仁的共同努力，通過(guò)借鑒消化再創(chuàng)新，我國(guó)逐步建立了適合我國(guó)管網(wǎng)特色的漏損管控技術(shù)與管理體系。紹興等地漏損率穩(wěn)定保持在5%以下，達(dá)到了國(guó)際先進(jìn)的水平。《通知》中各項(xiàng)政策的落地，特別是中央預(yù)算內(nèi)投資支持開展公共供水管網(wǎng)漏損治理試點(diǎn)政策的落地，有望激發(fā)各類資本向漏損控制領(lǐng)域的流動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)漏損控制領(lǐng)域的科技創(chuàng)新和重大項(xiàng)目落地，同時(shí)政策的相關(guān)宣傳工作，也將進(jìn)一步提高我國(guó)居民的節(jié)水意識(shí)和節(jié)水自覺。可以預(yù)見，通過(guò)試點(diǎn)工作，至2025年，我國(guó)將有更多城市達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先的漏損控制水平，全國(guó)的漏損控制水平將實(shí)現(xiàn)整體提升，達(dá)到城市公共供水管網(wǎng)漏損率小于9%的目標(biāo)。

總之，在全國(guó)奮力踐行生態(tài)文明理念、推進(jìn)韌性城市建設(shè)的大背景下，《通知》的發(fā)布將進(jìn)一步推動(dòng)“城市更新行動(dòng)”在供水領(lǐng)域的落地與實(shí)踐，進(jìn)一步激發(fā)政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體共同參與漏損控制工作的積極性和主動(dòng)性，完善我國(guó)漏損控制技術(shù)體系和管理體系，推動(dòng)建立漏損控制長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)供水領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)降漏減碳協(xié)同。