未來城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展，離不開管理體制的改革，市縣級(jí)城鄉(xiāng)供水可能會(huì)由一個(gè)部門管理，核心是標(biāo)準(zhǔn)層面的統(tǒng)一”。2022年8月25日，在第七屆供水高峰論壇上，水利部農(nóng)村飲水安全中心處長(zhǎng)、中國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)業(yè)供水技術(shù)協(xié)會(huì)供水分會(huì)主任張漢松，以“城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)”為題進(jìn)行了主旨演講。張漢松系統(tǒng)介紹了城鄉(xiāng)供水一體化的推進(jìn)背景、典型省區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與“十四五”工程規(guī)劃建設(shè)情況，并對(duì)新時(shí)期城鄉(xiāng)供水融合發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了分析和判斷。
（一）全球農(nóng)村供水發(fā)展情況
2002年世界衛(wèi)生報(bào)告《減少威脅和促進(jìn)健康生活》把不潔凈飲用水列為影響人民生命健康的十大威脅之一。聯(lián)合國(guó)2000年提出千年發(fā)展目標(biāo)：在2015年以前將無法持續(xù)獲得安全飲用水的人口比例減半。我國(guó)提前完成了這一目標(biāo)。2015年9月，聯(lián)合國(guó)在聯(lián)合國(guó)峰會(huì)上正式宣布了聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)第6條提出：“人人享有清潔飲用水和健康的衛(wèi)生設(shè)施，獲得安全飲用水、環(huán)境衛(wèi)生和個(gè)人衛(wèi)生是人類健康和福祉最基本的需求”?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》：到2030年，人人都能公平獲得安全和可負(fù)擔(dān)的飲用水。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)和世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)，截至2017年底，全球農(nóng)村實(shí)現(xiàn)管道供水（自來水）的用戶比例達(dá)40%，低于城市水平（64%）。其中，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村地區(qū)管道供水比例超過95%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的差距很大。目前發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村自來水普及率達(dá)到90%，其中27個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村自來水普及率達(dá)到100%。 （二）我國(guó)農(nóng)村供水發(fā)展水平
總體上，我國(guó)農(nóng)村自來水普及率已經(jīng)超過世界平均水平，在發(fā)展中國(guó)家屬于領(lǐng)先水平。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的農(nóng)村自來水普及率還比較低，且還存在城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工程規(guī)?；粔蛞约肮こ踢\(yùn)行管護(hù)薄弱等問題。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村規(guī)?；┧こ瘫壤^高，已形成城鄉(xiāng)供水協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。
（三）城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展背景和要求
國(guó)家層面對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展提出了明確的要求。2019年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展，推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。
水利部發(fā)布的《全國(guó)“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》提出：到2025年，全國(guó)農(nóng)村自來水普及率達(dá)到88%，提高規(guī)?；┧こ谭?wù)農(nóng)村人口的比例；有條件的地區(qū)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水統(tǒng)籌發(fā)展和規(guī)?；l(fā)展。在區(qū)域布局上，“十四五”規(guī)劃明確指出：東部地區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展規(guī)模化供水。中部地區(qū)充分利用大水源，優(yōu)化農(nóng)村供水工程布局。西部地區(qū)主要是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)農(nóng)村供水成果?？梢钥闯?，不同區(qū)域的農(nóng)村供水發(fā)展重點(diǎn)有所不同，實(shí)際上，中東西部地區(qū)有條件的地區(qū)都在推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)。
二、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求
（一）城鄉(xiāng)供水一體化定義
業(yè)內(nèi)對(duì)城鄉(xiāng)供水一體化的定義有不同的理解?！吨袊?guó)水利百科全書》中將城鄉(xiāng)供水一體化解釋為：指在有條件的地方，實(shí)施集約化供水的資源整合，對(duì)城市和農(nóng)村供水實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù),形成以城市水廠為主的規(guī)?；┧赂窬?全面構(gòu)筑供水市場(chǎng)配套服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務(wù)，保障城鄉(xiāng)居民飲用水安全。最新的《福建城鄉(xiāng)供水一體化工程建設(shè)導(dǎo)則》（2022年3月）認(rèn)為，城鄉(xiāng)供水一體化是以區(qū)域?yàn)閱卧?，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)，以城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)延伸和規(guī)模化供水為主，小型集中供水為輔的城鄉(xiāng)供水體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同質(zhì)同服務(wù)的供水保障模式。《江西省農(nóng)村供水條例》中對(duì)城鄉(xiāng)供水一體化的定義與福建提出的基本一致。張漢松強(qiáng)調(diào)，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，福建、江西對(duì)城鄉(xiāng)供水一體化的定義是比較準(zhǔn)確的，這其中的關(guān)鍵是“同質(zhì)、同服務(wù)”。
（二）各地城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求
從全國(guó)來看，江蘇已率先在全省實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展，整體上達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平。
江西起步較早，從“十一五”后期就啟動(dòng)了供水一體化建設(shè)，進(jìn)展也比較快，現(xiàn)在已經(jīng)有不少市縣實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水一體化。2020年提出了全省全面推進(jìn)新時(shí)代城鄉(xiāng)供水一體化，讓廣大農(nóng)村地區(qū)居民喝上安全水、放心水、幸福水。
安徽“十四五”規(guī)劃提出，建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化工程95處，不同片區(qū)的策略和重點(diǎn)工作不同。皖北地區(qū)依托調(diào)水工程進(jìn)行跨地區(qū)調(diào)水，到2025年底前，完成城鄉(xiāng)供水地下水源替換。江淮丘陵區(qū)，有條件的開展大型河湖地表水源置換中小型地表水源的取水工程建設(shè)，發(fā)展城鄉(xiāng)一體供水。沿江圩區(qū)，主要以發(fā)展城鄉(xiāng)一體供水為主。
河北結(jié)合“十三五”南北水調(diào)中線工程建成通水和開展地下水超采綜合治理工作，全力開展農(nóng)村生活水源江水置換，推進(jìn)受水區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化進(jìn)程，已在61個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)施江水置換工程，受益人口達(dá)到1354萬。“十四五”期間計(jì)劃投資300多億元，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展。
河南在“十四五”規(guī)劃中提出“四化”：供水工程規(guī)?；?、供水建管城市化、飲用水源地表化、城鄉(xiāng)供水一體化。依托南北北調(diào)中線水源工程、引黃工程、引江濟(jì)淮工程等通過水源置換，重點(diǎn)解決沿黃河和海河流域地下水嚴(yán)重超采地區(qū)的水源水質(zhì)不穩(wěn)定問題。
山東是全國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化最早的省份之一。“十四五”規(guī)劃提出，到2025年，規(guī)?；こ坦┧丝诟采w比例大于85%，城鄉(xiāng)供水一體化率達(dá)到70%。這一規(guī)劃目標(biāo)在全國(guó)也是比較超前的。
湖南計(jì)劃在“十四五”期間整縣推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)縣20個(gè)，工程投資90億元。重點(diǎn)在環(huán)洞庭湖片區(qū)、湘西片區(qū)和長(zhǎng)株潭片區(qū)。
陜西是最早對(duì)城鄉(xiāng)供水立法的省份，在“十四五”規(guī)劃提出：新建和改擴(kuò)建城鄉(xiāng)供水一體化工程（農(nóng)村部分）97處，萬人工程195處。重點(diǎn)在關(guān)中地區(qū)，涉及51個(gè)縣（市、區(qū)）。
新疆“十四五”期間，計(jì)劃在有條件的地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化供水工程70處，其中新建工程37處，改擴(kuò)建工程33處；設(shè)計(jì)供水規(guī)模覆蓋人口1000萬以上。
寧夏“十四五”將城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展作為工作重點(diǎn)，提出以黃河水為主要水源，以涇河水和當(dāng)?shù)氐叵滤疄檠a(bǔ)充水源，依托重點(diǎn)供水工程，全自治區(qū)形成8大供水片區(qū)，工程總投資近200億元。
福建是全國(guó)城鄉(xiāng)供水一體化推進(jìn)最快、投入力度最大的省份之一。“十四五”利用地方專項(xiàng)債推進(jìn)全省城鄉(xiāng)供水一體化，總投資約為500多億元。其中，工程建設(shè)投資約400億元，并購(gòu)縣級(jí)城區(qū)經(jīng)營(yíng)性水務(wù)凈資產(chǎn)為約130億元。在融資時(shí)充分利用了地方專項(xiàng)債和銀行的政策性貸款，利率更有優(yōu)勢(shì)。
三、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展趨勢(shì)分析
張漢松指出，近幾年我國(guó)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展，各地積累了不少好的做法和經(jīng)驗(yàn)，但總體來看，城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展還處于初期階段，需要不斷地總結(jié)和完善。推動(dòng)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展總的方向是正確的，發(fā)展趨勢(shì)也是比較清晰的。
（一）縣（市）城鄉(xiāng)供水由一個(gè)部門管理
現(xiàn)在城鄉(xiāng)供水的部門管理職責(zé)是比較清晰的，按照機(jī)構(gòu)改革“三定”方案，水利部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分別管理農(nóng)村供水和城市供水，省廳和市縣局都類似。市縣水利局具體負(fù)責(zé)農(nóng)村飲水安全、節(jié)水灌溉等工程建設(shè)管理，市縣城管局具體負(fù)責(zé)城市供水、節(jié)水、排水等監(jiān)督管理和行業(yè)指導(dǎo)。
今后的改革趨勢(shì)是什么？張漢松認(rèn)為在中央和省級(jí)職責(zé)不變的情況下，市縣可以統(tǒng)一管理，即由當(dāng)?shù)卣_立一個(gè)城鄉(xiāng)供水的主管部門，可以是水利局，也可以是城管局。目前有的地區(qū)已出現(xiàn)這種情況，由水利局或城管局統(tǒng)管城鄉(xiāng)供水業(yè)務(wù)。水利局主管的優(yōu)勢(shì)是有利于實(shí)現(xiàn)從水源、水廠到管網(wǎng)一體化管理，特別是水庫(kù)由水利局管理的情況下。城管局主管的優(yōu)勢(shì)是供水管理的技術(shù)力量強(qiáng)，在水質(zhì)凈化、水質(zhì)檢測(cè)、經(jīng)營(yíng)運(yùn)維等方面有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村供水的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中得到一個(gè)重要的啟示，城鄉(xiāng)供水基本上都由同一個(gè)部門在管理，核心是標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。
（二）通過立法來促進(jìn)城鄉(xiāng)供水健康發(fā)展
地方層面，福建、江西、陜西、重慶都印發(fā)了各自的農(nóng)村供水條例或城鄉(xiāng)供水條例。國(guó)家層面正在積極推動(dòng)出臺(tái)《農(nóng)村供水條例》，希望從法制層面對(duì)供水部門職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、供水管理、用水管理、供水安全、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，特別是明晰政府、市場(chǎng)、供水單位、用水戶之間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，解決農(nóng)村供水發(fā)展中的難題。 （三）城鄉(xiāng)供水建設(shè)與管理標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一
水質(zhì)方面，最新發(fā)布的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 5749-2022）規(guī)定，小型集中式供水和分散供水只有4項(xiàng)指標(biāo)在條件受限時(shí)可以放寬。相較于GB 5749-2006版，城鄉(xiāng)供水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)差距縮小，得到了統(tǒng)一。
用水量方面，目前我國(guó)農(nóng)村居民的生活用水量與我國(guó)城市居民相比要低得多，農(nóng)村每人每日生活用水量約為50-120L，而城市約為80-180L。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)如美國(guó)、日本、歐盟等相比，我國(guó)農(nóng)村居民的生活用水量也較低。
用水定額方面，各地出臺(tái)了相應(yīng)的《建設(shè)導(dǎo)則》，將城市和農(nóng)村的用水定額標(biāo)準(zhǔn)逐步縮小差距。例如，福建的導(dǎo)則中，依據(jù)《福建省行業(yè)用水定額》（DB 35/T772-2018）中給出了農(nóng)村居民（90-150L/人•d）和城市居民（120-180L /人•d）的生活用水定額范圍。
技術(shù)規(guī)范方面，《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》（SL310-2019）在確定水處理技術(shù)、設(shè)備、工藝參數(shù)等時(shí)，也參考了《室外給水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50013-2018）相關(guān)規(guī)定，一定規(guī)模的工程逐步向城市供水標(biāo)準(zhǔn)看齊，以保障供水安全。
（四）省級(jí)水投公司在城鄉(xiāng)供水領(lǐng)域日益活躍
目前在很多地方，省級(jí)的水務(wù)投資公司和市縣級(jí)的水務(wù)投資公司都是城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主體，發(fā)揮了越來越大的作用。城鄉(xiāng)供水既有公共產(chǎn)品屬性，也有市場(chǎng)商品屬性，因此，城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，既要發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的作用，又要發(fā)揮好政府的作用。國(guó)有企業(yè)在其中扮演著重要的角色，是履行地方政府行政指令的最佳主體。例如，福建省就提出“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌規(guī)劃、國(guó)有控股、集約經(jīng)營(yíng)”的發(fā)展思路。
（五）融資模式的創(chuàng)新與EPC等推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展
福建以市縣為單元打捆城鄉(xiāng)供水項(xiàng)目，創(chuàng)新實(shí)行了投資項(xiàng)目資本金制度，發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。工程建設(shè)多采用EPC或EPC+O的模式，保證了工程建設(shè)的質(zhì)量。在創(chuàng)新投融資模式上，福建的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，采取了“政府主導(dǎo)、債貸融合”的方式，具體如下圖所示。
（六）全域覆蓋、專業(yè)運(yùn)維，確保城鄉(xiāng)飲水安全 城鄉(xiāng)供水管理的難度是非常大的，特別是農(nóng)村飲水工程，下一步要逐步構(gòu)建“全域覆蓋、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合”的三級(jí)運(yùn)維管護(hù)體系。具體而言，服務(wù)層級(jí)上可以考慮：建供水所到鄉(xiāng)、建服務(wù)站運(yùn)維到村、收費(fèi)服務(wù)到戶。如果農(nóng)村水價(jià)不到位，可采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式?，F(xiàn)在中央財(cái)政也有資金對(duì)農(nóng)村供水工程的維修養(yǎng)護(hù)給予適當(dāng)補(bǔ)助，特別是在中西部地區(qū)。
（七）應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)來提升工程運(yùn)維和監(jiān)管水平
農(nóng)村供水工程非常分散，靠人管理很難保證效果，因此必須借助信息化數(shù)字化技術(shù)來提升運(yùn)維管理水平?！?ldquo;十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》明確指出要加強(qiáng)信息化建設(shè)：一是縣域?yàn)閱卧?，健全完?ldquo;水利部、省、市、縣”四級(jí)農(nóng)村供水管理信息系統(tǒng)；二是對(duì)千噸萬人供水工程，水量、水質(zhì)、水壓等關(guān)鍵參數(shù)實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測(cè)，水泵機(jī)組、凈化消毒等主要供水設(shè)施設(shè)備實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控；三是進(jìn)一步推廣智能水表、遠(yuǎn)程繳費(fèi)，提升工作效率，降低供水成本；四是有條件的地區(qū)，推動(dòng)智慧供水應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，提高預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案能力。
有條件地區(qū)應(yīng)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)供水?dāng)?shù)字化管理系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)供水現(xiàn)代化。充分利用數(shù)據(jù)集成、自動(dòng)控制、在線監(jiān)控、智能分析等信息化技術(shù)，構(gòu)建城鄉(xiāng)供水?dāng)?shù)字化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水工程“運(yùn)行自動(dòng)化、監(jiān)測(cè)信息化、管理智能化、服務(wù)移動(dòng)化”，進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)供水一體化管理水平和效能。
一、為什么要推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化？
