黨在新中國成立后領導長江治理的歷史經(jīng)驗與啟示

中共水利部黨組

　　長江是中華民族的母親河，也是中華民族發(fā)展的重要支撐。長江流域水資源豐沛，“優(yōu)”于水的同時也“憂”于水。自古以來，長江水患就是中華民族的心腹之患，長江兩岸人民與洪水的斗爭持續(xù)了數(shù)千年。新中國成立后，黨中央把除害興利、治水安邦放在十分重要的地位，領導人民治江事業(yè)取得了舉世矚目的輝煌成就。

一、新中國長江治理的發(fā)展歷程

黨在新中國領導長江治理的發(fā)展史，是一部帶領中華兒女除水患、興水利、促發(fā)展、惠民生的奮斗史，大致分為三個階段：

（一）起步與發(fā)展階段

1949年，新中國成立在即，長江發(fā)生嚴重的洪水災害。黨中央、國務院密切關注影響國計民生的長江防洪問題，1950年2月組建長江水利委員會（以下簡稱“長江委”），負責長江的治理開發(fā)保護工作。面對嚴峻的防洪形勢，長江委1951年—1953年研究提出了《關于治理長江計劃基本方案的報告》，制定了治江三階段計劃，即第一階段以培修加固堤防為主，適當擴大長江中下游安全泄量；第二階段堤防結(jié)合運用蓄洪墾殖區(qū)，蓄納超過河道安全泄量的超額洪水；第三階段興建山谷水庫攔洪，達到降低長江水位為安全水位的目的。1954年全流域性特大洪水過后，黨中央、國務院部署長江流域規(guī)劃工作；1958年3月，周恩來總理在中央政治局成都會議上作了關于三峽水利樞紐和長江流域規(guī)劃的報告；按照中央政治局批準的《中共中央關于三峽水利樞紐和長江流域規(guī)劃的意見》，長江委編制完成1959年版《長江流域綜合利用規(guī)劃要點報告》，確定以長江中下游防洪為首要任務，提出以三峽水利樞紐工程為主體的五大開發(fā)計劃，合理安排了江河治理和水資源綜合利用、水土資源保持內(nèi)容，注意協(xié)調(diào)了干支流和其他方面的關系，指導了一個時期長江水利建設，構想三峽工程、南水北調(diào)等遠景規(guī)劃，謀劃長江治理宏偉藍圖。在1972年和1980年水電部主持召開的兩次長江中下游防洪座談會上，進一步明確了“蓄泄兼籌，以泄為主”的防洪治理方針和部署。其間，還開展了長江中游平原區(qū)防洪排澇方案研究，長江中下游防洪、河道整治等專項規(guī)劃，為長江水利建設的發(fā)展作了大量基礎準備。

新中國成立初期主要開展了長江堤防堵口復堤、荊江分洪工程等蓄洪墾殖工程建設，成功戰(zhàn)勝1954年全流域性大洪水，開展大規(guī)模干支流堤防修復。在“大躍進”和“農(nóng)業(yè)學大寨”期間，興起了水利建設高潮，開工興建了大量灌溉、供水為主的水庫和灌區(qū)配套工程；建成了丹江口水利樞紐、鴨河口、白蓮河、柘溪、漳河、陸水等一批大型水利水電工程，實施了下荊江裁彎工程。

1976年1月，國務院環(huán)境保護領導小組和水利電力部聯(lián)合批復成立長江流域水資源保護局，自此長江流域水資源保護工作全面啟動。

（二）改革與提升階段

改革開放以后，經(jīng)濟社會得到長足發(fā)展，長江治理開發(fā)和水資源綜合利用也進入了快速發(fā)展的新階段。規(guī)劃體系不斷完善，1990年9月《長江流域綜合利用規(guī)劃簡要報告（一九九〇年修訂）》獲國務院批準，開展了長江流域防洪規(guī)劃、長江流域水資源綜合規(guī)劃、長江流域水資源保護規(guī)劃、長江中下游干流河道治理規(guī)劃、長江流域水土保持規(guī)劃、南水北調(diào)規(guī)劃等大量專業(yè)規(guī)劃和專項規(guī)劃。

1980年長江中下游防洪座談會后，加強了荊江大堤、南線大堤、武漢市堤、無為大堤、黃廣大堤、同馬大堤，及洞庭湖、鄱陽湖重點堤垸等重要堤防建設，建成了五強溪、隔河巖、鳳灘、烏江渡等水利水電工程，開展了長江中下游干流河道治理，成功抗御1998年長江流域特大洪水。1998年大洪水后，遵照黨中央、國務院“封山植樹、退耕還林；平垸行洪、退田還湖；以工代賑、移民建鎮(zhèn)；加固干堤、疏浚河湖”的戰(zhàn)略部署，完成了長江中下游干流堤防及漢江遙堤、贛撫大堤的全線達標建設，開展了長江中下游干流河道整治、城陵磯附近分洪100億立方米蓄滯洪區(qū)、洞庭湖和鄱陽湖治理、重要支流堤防、平垸行洪退田還湖等建設，并實施了病險水庫除險加固、中小河流治理、山洪災害防治等，防洪能力顯著提高。

1994年長江防洪的關鍵工程——三峽工程開工建設，2008年進入試驗性蓄水期，具備按正常蓄水位175米運用條件，極大地改善了長江中下游防洪形勢，同時發(fā)揮了發(fā)電、航運、供水等綜合效益。2002年南水北調(diào)工程開工建設，2013年東線一期工程通水，2014年中線一期工程通水。一批關乎民生、對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的骨干工程加快建設，葛洲壩、二灘、瀑布溝、紫坪鋪、構皮灘、水布埡、江埡、皂市等水利樞紐建成投產(chǎn)，開展了長江中下游航道建設和長江口深水航道治理。

同時，針對流域經(jīng)濟快速發(fā)展和人口不斷增加產(chǎn)生的水污染、生態(tài)退化、水土流失等突出問題，我國的生態(tài)環(huán)境保護力度逐步加強，實施了三峽庫區(qū)及其上游水污染防治規(guī)劃、長江中下游水污染防治規(guī)劃、天然林資源保護、長江防護林體系建設和退耕還林還草、退田還湖還濕、水土保持連片重點治理等措施，初步建立了基于水功能區(qū)管理的水資源保護和水污染防治體系，建立了長江上游珍稀特有魚類、東洞庭湖、鄱陽湖、崇明東灘等多個國家級自然保護區(qū)

（三）高質(zhì)量發(fā)展與保護階

黨的十八大以來，習近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，作出了推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略部署，強調(diào)長江共抓大保護、不搞大開發(fā)；生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。

《長江流域綜合規(guī)劃（2012～2030年）》獲國務院批復，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展水利專項規(guī)劃》《長江經(jīng)濟帶沿江取水口排污口及應急水源布局規(guī)劃》《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《長江岸線保護和開發(fā)利用總體規(guī)劃》等規(guī)劃先后出臺，開展了重要支流（湖泊）綜合規(guī)劃。

溪洛渡、向家壩、錦屏一級、亭子口等骨干水利水電工程投入運行，組織開展了長江中下游干流河道治理、洞庭湖鄱陽湖綜合治理、蓄滯洪區(qū)建設，以及中小河流治理、山洪災害防治、重點易澇區(qū)治理、小型病險水庫加固等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設，加快防汛抗旱指揮系統(tǒng)建設，完善水文監(jiān)測站網(wǎng)體系。

引漢濟渭、滇中引水、引江濟淮、鄂北水資源配置及四川李家?guī)r、貴州夾巖等一大批節(jié)水供水重大水利工程開工建設，加強了西南五省骨干水源工程建設，開展了大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造；完成了長江口深水航道治理三期工程，12.5米深水航道上延至南京。

水資源與水生態(tài)保護不斷加強，開展了取水口排污口專項核查、最小下泄流量監(jiān)管、丹江口水庫水流產(chǎn)權確權試點工作；全面建立河（湖）長制，開展了河湖清四亂、長江干流岸線利用項目清理整頓、非法采砂專項整治等系列專項行動；在繼續(xù)實施三峽庫區(qū)、丹江口水庫等重點區(qū)域水污染防治規(guī)劃和天然林保護、長防林建設、水土流失重點治理等基礎上，加強了主要城鎮(zhèn)集中供水水源地的保護與建設、重要城市入河排污口優(yōu)化布局與整治，強化了自然保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)的建設與管理，實施了禁漁制度、過魚設施建設、魚類增殖放流等措施，開展了河湖健康評估試點、重要河湖生態(tài)水量調(diào)查評估、重要水源地安全保障達標評估、長江流域水生態(tài)及重點水域富營養(yǎng)化狀況調(diào)查與評價、三峽水庫生態(tài)調(diào)度試驗、丹江口庫區(qū)水土流失與面源污染生態(tài)阻控示范等。控制性水利水電工程綜合調(diào)度及相關研究不斷加強，長江上中游水庫群聯(lián)合調(diào)度已增至107座水庫。

二、新中國長江治理的主要成就

70多年來，在黨中央、國務院領導下，長江水患頻仍的局面得到改觀，流域防洪抗旱減災、水資源綜合利用、水資源與水環(huán)境保護、水生態(tài)保護與水土保持以及流域綜合管理等方面取得顯著成效，為流域經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活幸福安康提供了有力的水利支撐與保障。

一是防洪減災體系基本建立。長江上游初步形成了由干支流水庫、河道整治、堤防護岸等組成的防洪工程體系。長江中下游基本形成了以堤防為基礎，三峽水庫為骨干，其他干支流水庫、蓄滯洪區(qū)、河道整治工程、平垸行洪、退田還湖等相配合的防洪工程體系。建成了三峽水庫、丹江口水庫等一大批流域控制性水利工程，長江流域建成的各類水利工程數(shù)量，遠超此前的總和。干支流已建成水庫5.2萬座，總庫容約4140億立方米，其中，大型水庫300余座，總防洪庫容約800億立方米，堤防總長約6.4萬公里。長江流域氣象水文站網(wǎng)已基本控制流域降雨水情變化，流域水文氣象自動測報系統(tǒng)、預報調(diào)度系統(tǒng)為防洪減災提供了良好的技術支撐。與新中國成立時相比，長江流域年均受災面積和受災人口分別減少72%、33%。

二是水資源綜合利用體系初步形成?；拘纬梢源笾行凸歉伤畮?、引水、提水、調(diào)水工程為主體的水資源配置體系，供水安全保障程度全面提高。2020年，全流域供用水量約1950億立方米，流域水電裝機容量約23.7萬兆瓦。南水北調(diào)中線東線一期工程建成并向北方供水，南水北調(diào)中線一期工程目前已累計供水近400億立方米，京津豫冀4省市7500多萬人喝上長江水。長江航運快速發(fā)展，航運條件得到顯著改善，截至2020年，長江水系內(nèi)河航道通航里程約9.65萬公里，長江干線貨物運輸量達30.6億噸。

三是水資源與水生態(tài)環(huán)境保護體系逐步構建。初步建立了以水功能區(qū)管理為基礎的水資源保護管理體系，基本建成了流域水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，加強了水污染綜合治理。2020年干支流水質(zhì)符合或優(yōu)于Ⅲ類水河長占98.1%，水質(zhì)總體上保持良好狀態(tài)。水生態(tài)環(huán)境治理修復工作成效初顯，連續(xù)11年開展三峽水庫生態(tài)調(diào)度試驗，2021年第二次試驗期間宜都江段產(chǎn)卵量超過70億粒，創(chuàng)歷史新高。2013年流域水土流失面積實現(xiàn)了由增到減的歷史性轉(zhuǎn)變，30多年來，長江流域水土流失面積減少了28.5萬平方公里，較20世紀80年代中期遙感調(diào)查流域水土流失面積下降了45.82%。

四是流域綜合管理體系不斷加強。流域法治建設不斷推進，《中華人民共和國長江保護法》全面實施，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制逐步完善，水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度水平不斷提升，2021年納入聯(lián)合調(diào)度的水工程數(shù)量增至107座，其中控制性水庫47座。以長江委“水利一張圖”為有力支撐的信息化建設不斷推進。水利規(guī)劃體系不斷完善，水行政審批制度改革不斷深入，水行政執(zhí)法監(jiān)督逐步強化，涉水事務管理能力明顯加強。

三、新中國長江治理的經(jīng)驗啟示

沒有中國共產(chǎn)黨的堅強領導，沒有中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性，就沒有我國經(jīng)濟社會發(fā)展、國家治理能力和治理體系的不斷完善，就沒有今天舉世矚目的輝煌成就。三峽工程、南水北調(diào)工程等“國之重器”只有在社會主義新中國才能建設、才能建成、才能建好。

（一）黨在新中國領導長江治理，彰顯著中國共產(chǎn)黨人的初心和使命

“水興則邦興，水安則民安。”治理好、保護好長江，不僅是長江流域4億多人民的福祉所系，也關系到全國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展大局。

早在1934年，毛澤東同志就作出了“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”這一著名論斷，宣示了中國共產(chǎn)黨力圖通過加強水利建設來造福百姓的堅定信心。

新中國成立后，1949年和1954年的長江特大洪水給長江中下游地區(qū)人民生命財產(chǎn)和國家建設造成重大損失。黨和國家領導人把大江大河的治理納入重要議事日程，毛澤東、周恩來等中央領導多次對長江治理作出重要批示指示，還實地考察長江水情，親自決策和部署長江流域規(guī)劃編制及丹江口、陸水、葛洲壩等重點水利工程建設，指導和參與有關三峽工程的規(guī)劃、設計與論證。1953年至1958年，毛澤東6次詢問時任長江委主任的林一山三峽工程、南水北調(diào)等長江治理與水利建設問題，勾繪出“截斷巫山云雨，高峽出平湖”“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的”偉大構想。為實現(xiàn)這一構想，在黨中央、國務院的領導下，長江委從20世紀50年代就開始了前期勘探、設計和試驗工作。

改革開放后，鄧小平同志視察三峽庫區(qū)和葛洲壩工程，1982年，他對是否興建三峽工程果斷表態(tài)：“看準了就下決心，不要動搖！”1989年，江澤民同志擔任總書記不久，就到長江考察，在詳細聽取各方面的匯報后，將興建三峽工程這一關乎國家經(jīng)濟建設大局的工作，提上了議事日程。三峽工程興建后，胡錦濤同志到三峽考察。

黨的十八大以來，習近平總書記多次親臨長江考察調(diào)研，主持召開座談會并發(fā)表重要講話，為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展把脈、開方，賦予了長江經(jīng)濟帶五“新”三“主”的戰(zhàn)略使命。

黨的幾代領導人對長江治理的高度重視和關懷，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的為民情懷，始終把人民群眾的生命財產(chǎn)安全放在第一位。

（二）黨在新中國領導長江治理，折射出中國特色社會主義制度的強大優(yōu)勢

長江治理眾多成就中，三峽工程是一個杰出代表。1918年，孫中山先生首次提出建設長江三峽工程的宏偉設想。中華人民共和國成立后，三峽工程作為黨和國家的重大議事日程被重新提出。改革開放后，三峽工程進入實質(zhì)性籌備和重新研究論證階段。1992年4月3日，第七屆全國人民代表大會第五次會議關于興建長江三峽工程的決議進行了表決，贊成票占全部票數(shù)的67.1%，超過半數(shù)，在人民大會堂莊嚴通過。這是新中國成立以來由國家最高權力機關集體表決通過興建的唯一工程。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，為三峽工程提供了高效率、高質(zhì)量建設的沃土。1994年12月，國務院決定正式開工建設三峽工程，并動員全國對口支援三峽工程庫區(qū)移民。1997年11月，三峽工程實現(xiàn)大江截流。2003年6月，三峽工程正式開始蓄水發(fā)電。2020年11月1日，三峽工程完成了整體竣工驗收。

三峽工程是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事優(yōu)越性的典范。三峽工程的成功建成和運行，使幾代中國人開發(fā)和利用三峽資源的夢想變?yōu)楝F(xiàn)實，成為改革開放以來我國發(fā)展的重要標志。

（三）黨在新中國領導長江治理，體現(xiàn)了中國人民富于智慧和創(chuàng)造性

大江大河的治理開發(fā)是復雜的系統(tǒng)工程，為實施治標最終達到治本的目標，首先要作好流域規(guī)劃。幾十年的實踐證明，沒有一個好的規(guī)劃，沒有隨著情況的變化及時修訂的規(guī)劃，就不可能把長江治理好。1951年—1953年，在總結(jié)治江經(jīng)驗和近代各種治江主張的基礎上，根據(jù)長江的實際和特點，長江委先后提出和完善了“以防洪為主”的治江三階段計劃。1959年，編制完成《長江流域綜合利用規(guī)劃要點報告》，明確提出了以三峽水利樞紐工程為主體的五大開發(fā)計劃，全面繪制了長江水利水電建設事業(yè)的宏偉藍圖，指導了30年的長江治理與開發(fā)。20世紀50年代至80年代，長江委主持規(guī)劃設計漢江丹江口、陸水等一批水利工程項目的同時，對三峽工程開展了大量的研究工作，于1959年提出了《三峽工程初步設計要點報告》。

三峽工程建設面臨一系列前所未有的世界級難題，必須依靠中國自己的力量自主創(chuàng)新、攻堅克難。作為三峽工程的設計總成單位，長江委為實現(xiàn)“高峽出平湖”這個中華民族的百年夢想，數(shù)不清的論證，無數(shù)次的試驗，僅一張樞紐布置圖就設計、修改了40年……據(jù)不完全統(tǒng)計，自1993年開工以來，三峽工程獲得了20多項國家科技獎勵，200多項省部級科技獎勵和700余項專利，制定了100多項工程質(zhì)量和技術方面標準。這些科技創(chuàng)新成果有力地促進了我國重大水利水電工程建設、機電設備制造安裝、生態(tài)環(huán)境保護和信息技術應用等領域的科學發(fā)展和技術進步，讓筑造“大國重器”的核心技術掌握在我們自己手中。

四、賡續(xù)偉業(yè)，再創(chuàng)輝煌

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推動長江治理高質(zhì)量發(fā)展，必須貫徹落實習近平總書記關于長江經(jīng)濟帶和南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展的重要講話精神，積極推進建設安瀾長江、堅持節(jié)水調(diào)水兩手硬、統(tǒng)籌推進系統(tǒng)治理、持續(xù)推進水生態(tài)環(huán)境修復保護、弘揚長江水文化等工作。

一是要建設安瀾長江。習近平總書記一直關心長江水災害防治。2018年4月，習近平總書記乘船考察長江時指出，水患仍是我們面對的最嚴重的自然災害之一。要認真研究在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的進程中，防災減災的短板是什么，要拿出戰(zhàn)略舉措。2020年11月14日，習近平總書記在南京召開的全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出，要健全長江水災害監(jiān)測預警、災害防治、應急救援體系，推進河道綜合治理和堤岸加固，建設安瀾長江。這就要求我們謀劃好安瀾長江頂層設計，加強防洪薄弱環(huán)節(jié)建設，不斷完善防洪工程和非工程措施體系，提升防洪治理能力。

二是要堅持調(diào)水節(jié)水兩手硬。習近平總書記指出，“北缺南豐”是我國水資源分布的顯著特點。黨和國家實施南水北調(diào)工程建設，就是要對水資源進行科學調(diào)劑，促進南北方均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。要把實施南水北調(diào)工程同北方地區(qū)節(jié)約用水統(tǒng)籌起來，堅持調(diào)水、節(jié)水兩手都要硬，一方面要提高向北調(diào)水能力，另一方面北方地區(qū)要從實際出發(fā)，堅持以水定城、以水定業(yè)，節(jié)約用水，不能隨意擴大用水量。這就要求我們將節(jié)水作為水資源配置工程、水源工程等水利基礎設施建設的先手棋，做到先節(jié)水后調(diào)水、先節(jié)水后用水，在強化節(jié)水的前提下，不斷優(yōu)化水資源配置格局，提升水資源配置能力，強化水資源剛性約束，嚴格實行水資源消耗總量和強度雙控，加強節(jié)水定額管理，加快實現(xiàn)流域水資源節(jié)約高效利用。

三是要統(tǒng)籌推進系統(tǒng)治理。習近平總書記強調(diào)，要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療，防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。他強調(diào)，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，構建綜合治理新體系，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯(lián)系，推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理，改善長江生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)功能，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。近年來，隨著一系列專項整治行動開展，流域內(nèi)亂挖、亂排、亂堆、亂占等生態(tài)環(huán)境突出問題得到有效遏制，流域生態(tài)環(huán)境修復全面轉(zhuǎn)向了標本兼治，更加注重治本的新階段。這就要求我們堅持流域視角，統(tǒng)籌水災害、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“四水共治”，推進水域和岸線“水岸共治”。

四是要持續(xù)推進生態(tài)修復保護。習近平總書記強調(diào)，要嚴守生態(tài)紅線，持續(xù)開展生態(tài)修復和環(huán)境污染治理工程，保持長江生態(tài)原真性和完整性。這對長江水生態(tài)環(huán)境保護和修復工作提出了新的更高的要求，要實現(xiàn)保持水生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性，這就要求我們?nèi)媾挪槊逅鷳B(tài)環(huán)境本底情況，提出針對性的水生生物生境保護修復、水生生物物種和多樣性保護對策，強化水生態(tài)空間管控，按照生命共同體理念，強化山水林田湖草系統(tǒng)治理。

五是要弘揚長江水文化。習近平總書記指出，長江造就了從巴山蜀水到江南水鄉(xiāng)的千年文脈，是中華民族的代表性符號和中華文明的標志性象征，是涵養(yǎng)社會主義核心價值觀的重要源泉。要把長江文化保護好、傳承好、弘揚好，延續(xù)歷史文脈，堅定文化自信。長江水文化是長江文化的重要組成部分，古代都江堰帶來的人水和諧之美，“98抗洪”凝聚的偉大抗洪精神等都是流域人民在推進水治理，戰(zhàn)勝水患中留下的寶貴的文化遺產(chǎn)和精神財富。我們要普查流域水文化遺跡，摸清家底，做好頂層設計，挖掘精神內(nèi)涵，不斷弘揚長江水文化。