“力爭用3年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的水利預(yù)算績效管理體系。”這是2018年年底《水利部關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）提出的目標。

水利部黨組高度重視預(yù)算績效管理工作，多次研究部署部門預(yù)算和績效管理的重點工作，鄂竟平部長明確要求以資金流向為主線，實行對水利資金分配、撥付、使用的全過程監(jiān)管，確保資金安全，提高水利財政資金使用效益，強化對“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調(diào)的資金保障。

《實施意見》明確的時間表和路線圖，要求預(yù)算績效管理加速實現(xiàn)從“過程管理”到“效果管理”、從“事后考評”到“事前設(shè)定績效目標、事中實施績效監(jiān)控、事后進行績效評價”的全過程績效管理的轉(zhuǎn)變。

全方位全過程全覆蓋

預(yù)算管理提質(zhì)增效

以往，財政預(yù)算績效管理的重點在項目和政策。近年來，財政部將績效管理范圍延伸到了單位和部門。2019年，財政部將水利部等4家中央部門納入整體支出績效評價試點范圍。整體支出績效評價內(nèi)容不僅包括與年度部門預(yù)算資金相匹配的決策、過程、產(chǎn)出和效果，還將通過中央本級預(yù)算支出的相關(guān)政策、規(guī)劃、管理、督導(dǎo)檢查等，對水利部通過中央財政專項轉(zhuǎn)移支付和國家發(fā)展改革委安排的中央基建投資等取得的總體成效進行評價，涉及水利工作的方方面面。其目的就是通過對部門整體支出的績效評價，促進部門整體績效的提升，促進預(yù)算管理水平的提升，促進各項業(yè)務(wù)工作水平的提升。由此可見，績效評價的維度已經(jīng)從單純的項目支出評價全面延伸到對政策、單位和部門整體的“全方位”評價。

近年來，水利部不斷完善績效評估機制，新提出重大支出政策、預(yù)算安排時開展事前績效評估，加強績效目標指標、績效目標執(zhí)行監(jiān)控、績效自評和評價工作，強化評價結(jié)果應(yīng)用，針對績效自評和評價發(fā)現(xiàn)的問題，及時歸納、總結(jié)問題存在的深層次原因，采取積極措施予以糾正，確保評價結(jié)果、工作經(jīng)驗等在下一年度項目實施中得以應(yīng)用，逐步建立“預(yù)算編制有目標、實施過程有監(jiān)控、實施完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的“全過程”預(yù)算績效管理機制。

同時，水利部不斷加強“全覆蓋”預(yù)算績效管理。2015年以前，預(yù)算績效管理主要集中在試點項目。從2016年開始，水利部所有一級項目績效目標分解批復(fù)到基層單位，2017年部門績效監(jiān)控到所有一級項目，2018年所有一級項目實現(xiàn)績效自評全覆蓋。

作為績效評價試點部門，水利部今年在積極探索整體支出績效評價工作的同時，按照財政部的部署和要求，已經(jīng)實現(xiàn)了所有一般公共預(yù)算項目、政府性基金項目績效目標、績效監(jiān)控和績效自評全覆蓋，績效管理實現(xiàn)了“擴面增量”。

事前設(shè)定績效目標

從源頭上防范低效無效

績效目標管理處于全過程預(yù)算績效管理鏈條前端。良好的開端等于成功的一半，績效目標的編報質(zhì)量對預(yù)算績效管理的整體質(zhì)量至關(guān)重要。而現(xiàn)實是，作為一項重大改革，當前一些單位和部門盡管有了績效管理的理念，但大多局限在事后評價為主，局限在部分單位、部分項目，涵蓋事前、事中、事后的全過程預(yù)算績效管理未完全實現(xiàn)。對此，水利部堅持從前期謀劃源頭抓起，要求從工作和項目的醞釀階段就牢固樹立績效理念，把績效與業(yè)務(wù)工作共同籌劃、共同研究、共同思考。

水利部加快水利預(yù)算績效共性指標框架建設(shè)，逐步建立和完善涵蓋各項支出、符合目標內(nèi)容、突出績效特色、細化和量化的水利預(yù)算績效指標體系。組織業(yè)務(wù)司局不斷修訂完善績效指標體系，下大力組織好“經(jīng)濟效益”“社會效益”“生態(tài)效益”“可持續(xù)影響”等難點指標的研究確定，提出具體產(chǎn)出的量化的實物成果和實際效果。

同時，制定出臺預(yù)算項目定額標準，要求各單位必須嚴格按照定額標準申請預(yù)算，并參照制定和執(zhí)行相應(yīng)支出標準。業(yè)務(wù)標準必須與基本公共服務(wù)標準、預(yù)算支出標準等銜接匹配，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點考核實績，實現(xiàn)科學(xué)合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享。

水利部出臺的《實施意見》要求，各地各單位要結(jié)合預(yù)算評審、項目審批等，在新提出重大支出政策、預(yù)算安排時開展事前績效評估。完善新增事項的立項決策評估機制，推動對重大政策和事項事前履行行政決策程序，重大支出政策或項目首先要將對補短板、強監(jiān)管的支撐作用作為申報的前置評估條件，并將評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件和預(yù)算安排的重要依據(jù)。

水利部修訂印發(fā)《水利部預(yù)算項目儲備管理辦法》，明確在項目建議環(huán)節(jié)將績效目標是否完整準確，是否全面真實、可量化、可考核作為項目儲備審查的重要內(nèi)容，實行一票否決。未通過項目建議審查的一律不得進入儲備程序。

水利部還要求，要加強對績效目標的審核，把績效目標作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，與資金規(guī)模相匹配，并在批復(fù)預(yù)算時，同步批復(fù)績效目標，作為績效監(jiān)控和績效評價的依據(jù)。績效目標一經(jīng)批復(fù)，原則上不得調(diào)整；確需調(diào)整的，應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理的要求，隨預(yù)算同步調(diào)整。中央財政水利專項資金績效目標的調(diào)整按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

事中實施績效監(jiān)控

防止績效目標實施偏離

績效監(jiān)控是財政部門、預(yù)算部門（單位）及資金使用單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，對預(yù)算資金的績效目標實現(xiàn)程度、項目實施進度、資金支出進度等情況進行階段性跟蹤管理和監(jiān)督檢查，及時糾正偏離績效目標情況的管理活動，是全過程預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)。

《實施意見》明確實施“資金+績效”雙監(jiān)控，要求各地各單位充分利用信息化手段，對績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度進行動態(tài)“雙監(jiān)控”，完善預(yù)算績效監(jiān)控問題發(fā)現(xiàn)機制，保障績效目標如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。定期收集預(yù)算執(zhí)行和項目實施信息，匯總分析監(jiān)控結(jié)果，督促組織實施單位及時糾正執(zhí)行中的偏差，確?？冃繕巳蝿?wù)如期保質(zhì)完成。

《實施意見》明確要強化績效監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用。對績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績效目標實施情況與預(yù)算執(zhí)行進度嚴重不匹配的項目，或者存在嚴重問題，預(yù)期無績效、低績效的項目，要責令其暫緩或停止執(zhí)行，并將預(yù)算及時調(diào)整至其他急需項目；對因政策變化、突發(fā)事件等因素影響績效目標實現(xiàn)而確需調(diào)整的，應(yīng)及時督促按照預(yù)算管理程序，隨預(yù)算調(diào)劑一并申請調(diào)整。

事后進行績效評價

提高預(yù)算資金管理實效

績效評價是預(yù)算績效管理的重要手段，運用科學(xué)、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法對財政預(yù)算支出的經(jīng)濟性和效率、效益進行客觀公正的評價，目的就是要提高財政資金使用效率，實現(xiàn)財政資金對產(chǎn)出、產(chǎn)能的高效化。

構(gòu)建多層次評價體系，實現(xiàn)中央水利預(yù)算資金績效自評價全覆蓋，同時擴大單位整體支出績效評價范圍，提高部門履職效能和公共服務(wù)供給質(zhì)量。在績效評價組織實施時，引導(dǎo)和規(guī)范第三方機構(gòu)參與績效評價工作，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，切實提高績效評價的科學(xué)性、客觀性和準確性。

自2012年起，水利部積極穩(wěn)妥開展第三方獨立評價，逐步在績效目標運行監(jiān)控環(huán)節(jié)和績效評價工作中，探索引入第三方中介機構(gòu)先期開展績效調(diào)研審核、再由專家組進行復(fù)核打分的管理機制，有效地保證了績效評價結(jié)果的科學(xué)性。

值得關(guān)注的是，有效發(fā)揮預(yù)算績效管理激勵約束作用是此次改革能否成功實施的關(guān)鍵。水利部將預(yù)算與績效有機融合，績效評價結(jié)果納入年度預(yù)算執(zhí)行考核，與下年度預(yù)算安排和資金分配掛鉤，使績效管理真正具備約束力。

同時，水利部健全績效監(jiān)督問責機制，對績效管理差的地方和單位進行約談并限期整改，對績效管理一般的督促改進，對擅自調(diào)整績效指標、弄虛作假造成不良影響的給予通報批評；發(fā)現(xiàn)違法違紀線索的，移交有關(guān)部門查處。