“一場(chǎng)暴雨，城市變成大海”，今年汛期，城市局部?jī)?nèi)澇的問題仍然在全國(guó)不少城市延續(xù)。大雨內(nèi)澇、管線破裂、路面塌陷等事故拷問城市安全。城市建設(shè)中的短板——地下綜合管廊因而備受關(guān)注。
地下綜合管廊是指建于城市地下用于容納兩類以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施，集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)?等市政管線的公共隧道，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。
“‘面子’是城市的風(fēng)貌，而‘里子’則是城市的良心，只有筑牢‘里子’才能撐起‘面子’，這是城市建設(shè)的百年大計(jì)。”早在2014年5月，李克強(qiáng)總理在內(nèi)蒙古考察時(shí)就曾指出，我們的城市外表亮麗光鮮，但地下基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬過多。
2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)），對(duì)全面推動(dòng)城市地下綜合管廊建設(shè)提出目標(biāo)和要求。
同年4月，吉林省政府與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱“住建部”）、國(guó)家開發(fā)銀行共同達(dá)成將吉林省作為全國(guó)首個(gè)地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)省的意見，并于7月正式簽署了《全國(guó)綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)省合作框架協(xié)議》（下稱“《合作協(xié)議》”）。 吉林省在“全力推進(jìn)”城市地下綜合管廊建設(shè)方面成為舉全省之力推進(jìn)的典型。
回應(yīng)總理關(guān)切，吉林省做了哪些嘗試？
舉全省之力干地下管廊建設(shè)
省里開5次專題會(huì)統(tǒng)一思想
2015年4月9日，李克強(qiáng)總理在吉林省委書記巴音朝魯、省長(zhǎng)蔣超良陪同下就經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和民生狀況進(jìn)行專題調(diào)研。
“各地領(lǐng)導(dǎo)干部要時(shí)刻牢記人民群眾的愿望，主動(dòng)作為、真抓實(shí)干，擔(dān)負(fù)起本地區(qū)的發(fā)展重任，盡最大努力，讓人民盡早過上好日子！”總理說。
隨著總理調(diào)研結(jié)束，4月23日，北方片區(qū)棚戶區(qū)改造工作座談會(huì)在吉林召開。住建部部長(zhǎng)陳政高透露，“住建部將會(huì)大力支持吉林發(fā)展，加強(qiáng)與吉林的聯(lián)系溝通，促進(jìn)吉林城鄉(xiāng)建設(shè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。”
在這次會(huì)議之后，吉林省委省政府下了決心，以全省之力干管廊。
吉林省委書記巴音朝魯強(qiáng)調(diào)：要更加注重集約高效、地上地下統(tǒng)籌，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市綠色發(fā)展，提升功能，補(bǔ)齊短板。
“突出抓好地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，以城市地下綜合管廊工程為重點(diǎn)全力推進(jìn)，不斷提升城市安全水平和發(fā)展質(zhì)量。”吉林省長(zhǎng)蔣超良指出。
吉林省住建廳副廳長(zhǎng)袁忠凱告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，《合作協(xié)議》簽訂一年多來，吉林省將城市地下綜合管廊建設(shè)作為“一號(hào)工程”來實(shí)施，明確了“政府推動(dòng)、企業(yè)為主、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的工作思路，形成了一套較完整的城市綜合管廊投融資模式、建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式、評(píng)價(jià)管理模式。
“剛開始確實(shí)不理解，推的過程挺困難的。” 吉林省住建廳城建處副處長(zhǎng)韓東男對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》坦言，目前城市地下綜合管廊建設(shè)在全國(guó)方興未艾，仍處于啟動(dòng)試點(diǎn)階段。其他省份均選擇某城市作為試點(diǎn)先行先試，而吉林省則舉全省之力探索新生事物，“部分地方政府對(duì)于管廊建設(shè)的理解不是那么深，有一種被動(dòng)的狀態(tài)。”
“就統(tǒng)一思想這個(gè)事兒，省里開了好多次會(huì)。”韓東男直言，“今年以來，姜有為副省長(zhǎng)就召開了5次專題會(huì)議，統(tǒng)一各地對(duì)管廊建設(shè)、對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)。”
“必須要從根本上認(rèn)識(shí)城市地下綜合管廊建設(shè)的必要性。”吉林省住建廳廳長(zhǎng)孫眾志對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，當(dāng)前，我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。地下綜合管廊建設(shè)，有利于落實(shí)新的發(fā)展理念，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，同時(shí)解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，又能拉動(dòng)社會(huì)資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。
“保證社會(huì)資本可持續(xù)回報(bào)，也是政府部門推進(jìn)PPP追求的”
根據(jù)這份《合作協(xié)議》，吉林省要在2015—2020年，完成1000公里左右城市綜合管廊建設(shè)，投資1000億元。
按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，綜合管廊每公里造價(jià)匡算為1億元。
而與財(cái)政部確定的地下綜合管廊試點(diǎn)城市不同，吉林省的管廊建設(shè)要在沒有中央財(cái)政的支持下，采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)、股權(quán)合作等形式，積極吸引社會(huì)資本和境外資本參與管廊建設(shè)。
項(xiàng)目資本金不足問題，是管廊建設(shè)的瓶頸。為解決這一問題，吉林省財(cái)政廳制定出臺(tái)了《吉林省城市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目資本金籌措意見》，明確管廊建設(shè)項(xiàng)目資本金占總投資20%，其中，由省級(jí)負(fù)責(zé)籌措落實(shí)15%。目前，吉林省省級(jí)財(cái)政以股權(quán)投資形式共計(jì)投入資本金37.2億元。
“地下綜合管廊投入巨大，商業(yè)模式很重要。PPP就是政府和社會(huì)資本合作，讓社會(huì)資本進(jìn)來，沒有收益他來干什么？如何平衡各方利益，保證社會(huì)資本合理的、可持續(xù)的回報(bào)，也是政府部門推進(jìn)PPP所追求的。” 吉林省住建廳城建處處長(zhǎng)甘茂東對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“要按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范雙方責(zé)任和義務(wù)，否則最后可能演變成財(cái)政收拾爛攤子。”
“PPP模式更重要的是解決政府對(duì)建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)不專業(yè)的問題，實(shí)現(xiàn)專業(yè)的人干專業(yè)的事。”孫眾志對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者指出，“地下綜合管廊是百年工程，后期的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)管理，采用PPP模式可以解決長(zhǎng)效機(jī)制的問題。”
眼下，吉林省各城市政府對(duì)綜合管廊建設(shè)十分積極，均成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。全省37個(gè)城市編制了綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，工程設(shè)計(jì)、招投標(biāo)和社會(huì)資本談判等各項(xiàng)工作同步推進(jìn)。2016年以來，住建廳共組織召開了兩次全省管廊調(diào)度會(huì)，一次管廊建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，將年度工程建設(shè)計(jì)劃全部落到市縣，將詳細(xì)工程指標(biāo)落實(shí)到具體路段。
“管廊建設(shè)和PPP都是新事物，我們也是邊干邊學(xué)，” 韓東男表示，“專業(yè)人才是稀缺的，遇到難題，不知道怎么辦，只能給住建部打電話，請(qǐng)財(cái)政廳給財(cái)政部打電話，學(xué)建設(shè)，學(xué)金融。”
吉林省住建廳提供的數(shù)據(jù)顯示，從2015年至今，全省累計(jì)形成廊體48.86公里，消耗鋼筋10512.6噸、混凝土619765.8立方米，完成投資50.26億元。
目前，四平市、松原市、白山市和長(zhǎng)春市已經(jīng)完成SPV公司（特殊目的公司 ）組建，7月11日， 167.43億元貸款得到國(guó)家開發(fā)銀行正式授信；白山市完成SPV公司注冊(cè)，公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照已發(fā)放，社會(huì)資本方首批注冊(cè)資本金投入使用；通化市于7月12日正式開標(biāo)，待公示期滿后即簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同。
案例解析Ⅰ
“央地共建”的四平模式：小步快走，產(chǎn)生示范效應(yīng)
2016年4月下旬，四平市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過財(cái)政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審，在全國(guó)20多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)城市中脫穎而出，以第三名的綜合成績(jī)成為吉林省唯一一個(gè)全國(guó)地下綜合管廊試點(diǎn)城市。截至目前，已開工18.93公里，完成成品管廊9.034公里。
不過，成為城市地下管廊建設(shè)“先行者”并不輕松。
2015年7月，四平市在吉林省率先啟動(dòng)了地下綜合管廊建設(shè)。回首從啟動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)一年來的日日夜夜，四平市副市長(zhǎng)王宇仍然記憶猶新。他告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，四平市是舉全市之力推進(jìn)管廊建設(shè)，所付出的辛苦和努力歷歷在目。
“與國(guó)內(nèi)同類規(guī)模城市比，四平是農(nóng)業(yè)大市，財(cái)政小市，經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名靠后，城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。如何在經(jīng)濟(jì)條件落后的情況下，盡快提升城市品質(zhì)，改善市民生活環(huán)境，成為擺在我們面前的緊迫課題。”王宇坦言。
在成為試點(diǎn)城市之前，啟動(dòng)資金短缺是四平在建設(shè)中遇到的首要難題。
王宇對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，為解決這個(gè)問題，四平采取了小步快走的辦法，先規(guī)劃小規(guī)模的管廊小環(huán)線，快設(shè)計(jì)、快開工，讓一般企業(yè)都有資金能力承接，先與一些投資人形成初步合作，產(chǎn)生示范效應(yīng)。
“將管廊建設(shè)結(jié)合海綿城市、雨水收集及地下空間利用等統(tǒng)一考慮，使?jié)撛诘耐顿Y人產(chǎn)生心理預(yù)期。未來預(yù)期樂觀，有實(shí)力的投資人樂于接受條件，為組建PPP模式公司奠定基礎(chǔ)。”王宇直言。
2015年9月，四平市管廊項(xiàng)目進(jìn)入財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目目錄，確定采用“存量轉(zhuǎn)讓+投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)一體化+入廊單位付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”模式運(yùn)作。引入的社會(huì)資本與四平市政府投資平臺(tái)公司成立管廊公司，注冊(cè)資金為項(xiàng)目投資總額的20%，其中城投公司持股20%，社會(huì)資本方占股80%。由管廊公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，對(duì)運(yùn)營(yíng)成本設(shè)定了調(diào)整公式，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，SPV公司通過入廊費(fèi)、運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)以及政府可行性缺口補(bǔ)貼，為項(xiàng)目公司的社會(huì)方股東獲取合理回報(bào)。
今年3月29日，中交第四公路工程局有限公司、中國(guó)鐵路通信信號(hào)股份有限公司、中國(guó)三冶集團(tuán)有限公司、中國(guó)二十二冶集團(tuán)有限公司、中國(guó)鐵建(9.540, -0.32, -3.25%)大橋工程局集團(tuán)有限公司組成聯(lián)合體，與四平市城投公司組建成了SPV公司，管廊公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理工作。
“管廊建設(shè)是一把手工程，需要協(xié)調(diào)市政、土地、規(guī)劃、環(huán)保、財(cái)政、發(fā)改等不同部門，沒有政府一把手的重視很難做到。”王宇介紹。
為建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制，四平市成立了由市長(zhǎng)王振才任組長(zhǎng)，5位副市長(zhǎng)和1位省政府參事任副組長(zhǎng)， 29個(gè)相關(guān)的市直部門、管線單位參與的管廊建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)管廊項(xiàng)目的統(tǒng)籌推進(jìn)和督促落實(shí)。
在已經(jīng)建成的地下綜合管廊廊體內(nèi)，給水、排水、熱力、燃?xì)獾裙芫€從上至下依次排列。“市政管線都會(huì)按照這樣的順序集中放在這里，各類管線有了家，道路就不用再天天挖了。”王宇說。
據(jù)介紹，綜合管廊整體建成后，將對(duì)所有管線實(shí)行統(tǒng)一管理，智能監(jiān)控，在監(jiān)控中心就能隨時(shí)了解每一處的運(yùn)行狀況。管廊設(shè)置的專門的通風(fēng)口、檢修口，可以實(shí)現(xiàn)管廊的安全運(yùn)行和便利維修。
“目前已經(jīng)出現(xiàn)了央企之間比著干的局面，相互比進(jìn)度。”王宇對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。
案例解析Ⅱ
“規(guī)范高效”的公主嶺模式：發(fā)揮杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì)資本
在記者的調(diào)研采訪中，公主嶺項(xiàng)目被廣泛認(rèn)為是“推進(jìn)特別快”。在不到半年的時(shí)間里，經(jīng)過招投標(biāo)和多方談判，公主嶺城市地下綜合管廊項(xiàng)目正式開工。
在該項(xiàng)目中，由中國(guó)中鐵(7.850, -0.13, -1.63%)、中財(cái)基金與公主嶺市政府出資代表共同成立項(xiàng)目公司，承擔(dān)公主嶺市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)。
據(jù)介紹，該項(xiàng)目建設(shè)的綜合管廊總長(zhǎng)度為20740米，投資估算總金額為25.3億元。動(dòng)員會(huì)之前，公主嶺市政府、中國(guó)中鐵、中財(cái)基金三方就該項(xiàng)目正式簽署了合同。項(xiàng)目合作期為N+25年，N為建設(shè)期，運(yùn)營(yíng)期為25年。合作期滿后，中國(guó)中鐵將本項(xiàng)目無償、完好移交給公主嶺市政府指定機(jī)構(gòu)。
不過，即便是被認(rèn)為“推進(jìn)很快”的公主嶺項(xiàng)目，僅專項(xiàng)規(guī)劃就修改了20余稿，招投標(biāo)過程更是歷經(jīng)了70余輪談判。
負(fù)責(zé)具體安排操作的公主嶺市財(cái)建投資公司總經(jīng)理王雁夫向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，公主嶺項(xiàng)目嚴(yán)格按照PPP項(xiàng)目的5個(gè)階段19個(gè)流程一步步規(guī)范操作，“從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購到項(xiàng)目執(zhí)行包括項(xiàng)目移交，一個(gè)好的項(xiàng)目落地，通過物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證，非常關(guān)鍵。”
“建設(shè)地下管廊是城市的需求，是能夠徹底解決馬路‘拉鏈’、城市‘蜘蛛網(wǎng)’等城市病的工程，而公主嶺的財(cái)力不足以修建這樣的百年工程。” 公主嶺市副市長(zhǎng)高立君對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者直言，事實(shí)上，早在5年前公主嶺已經(jīng)規(guī)劃了貫通新老城區(qū)、長(zhǎng)度達(dá)7.19公里的嶺南大街，但由于財(cái)政資金限制一直未能開建。
“恰逢國(guó)家管廊建設(shè)和PPP政策給公主嶺城市建設(shè)帶來了契機(jī)，公主嶺才能借力社會(huì)資本進(jìn)行城市建設(shè)。”高立君表示，“借力PPP模式，公主嶺的經(jīng)濟(jì)建設(shè)得以推進(jìn)。在現(xiàn)有財(cái)力的情況下，我們今年實(shí)行了150多億的項(xiàng)目，用較少的財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本，發(fā)揮了杠桿作用。”
“我理解PPP模式是與政府性債務(wù)管理相連，是財(cái)政預(yù)算體制的改革。”王雁夫說，“是政府投資模式的頂層設(shè)計(jì)。”
“在這個(gè)大背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部必須解放思想，更新理念，調(diào)整看待PPP的視角。”高立君補(bǔ)充道。
不過，高立君表示，在管廊項(xiàng)目實(shí)施的過程中，仍存在一定的問題，管廊規(guī)劃中入廊管線包括供水、供熱、電力、通訊等多個(gè)部門，按國(guó)家指導(dǎo)意見入廊單位需付費(fèi)入廊，政府方通過制定強(qiáng)制入廊政策、入廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來收取費(fèi)用。但目前國(guó)家及地方并沒有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，因此相關(guān)部門在協(xié)調(diào)各單位積極入廊、收取入廊費(fèi)用時(shí)面臨困難。
王雁夫直言，“如果能夠解決相關(guān)法律保障問題，就能成為保障契約公平，維護(hù)多方權(quán)益的抓手。”
破局后的難題：
未來上萬億資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)如何明晰
作為城市的“地下動(dòng)脈”，地下綜合管廊建設(shè)正在各地加速推進(jìn)，但缺資金、推進(jìn)慢、入廊難成建設(shè)難題。
事實(shí)上，早在今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、四平市政協(xié)副主席、民建四平市委主委王玉芝提交了城市地下綜合管廊建設(shè)的建議。這成為十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議代表建議8609件中，20項(xiàng)重點(diǎn)督辦建議之一。
王玉芝表示，由于地下綜合管廊建設(shè)在我國(guó)尚屬新興事物，相關(guān)政策和法規(guī)還不夠完善，地下管廊建設(shè)也存在融資難、收費(fèi)難、入廊難等問題，因此她建議，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的資金補(bǔ)貼，出臺(tái)一些財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，以實(shí)際考核結(jié)果鼓勵(lì)多干多補(bǔ)。
針對(duì)入廊單位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題。今年2月，吉林省住建廳同省物價(jià)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的實(shí)施意見》，明確了管廊有償使用的目標(biāo)、原則、價(jià)格機(jī)制、費(fèi)用構(gòu)成和保障措施。目前已經(jīng)將城市地下綜合管廊有償使用費(fèi)增補(bǔ)進(jìn)《吉林省定價(jià)目錄》。
7月13日，住建部組織召開了城市地下綜合管廊重點(diǎn)督辦建議答復(fù)工作座談會(huì)。王玉芝代表對(duì)該項(xiàng)建議的答復(fù)表示滿意，同時(shí)提出地下綜合管廊相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)資料應(yīng)為涉密信息，要加強(qiáng)城市地下綜合管廊信息保密和公共安全標(biāo)準(zhǔn)的研究。
“隨著地下綜合管廊工程在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)，未來將形成上萬億的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)將成為影響后期運(yùn)營(yíng)管理的核心問題。”王玉芝表示，建議國(guó)土資源部要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)具體的制度、實(shí)施細(xì)則或指導(dǎo)意見等，指導(dǎo)地方將城市地下綜合管廊產(chǎn)權(quán)登記制度落實(shí)到位。
此外，由于我國(guó)七大類近30種市政管線歸口多個(gè)部門管理的現(xiàn)狀，也不利于地下綜合管廊建設(shè)后的統(tǒng)籌管理和監(jiān)督。許多城市甚至沒有一份完整的地下管線“家底圖”，難免出現(xiàn)管線“打架”、道路反復(fù)開挖問題。
“蔣超良省長(zhǎng)要求我們，要結(jié)合管廊和軌道交通建設(shè)，加快啟動(dòng)全省城市地下空間的規(guī)劃編制工作。”孫眾志對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“城市地下空間的開發(fā)利用是一個(gè)綜合性的、長(zhǎng)期的、有序的過程。管廊只是其中的一部分，千萬不能為修管廊而修管廊。城市建設(shè)一定要有一個(gè)系統(tǒng)的概念，圍繞這個(gè)系統(tǒng)，有地表空間，也有地下空間。因此必須規(guī)范城市地下空間建設(shè)和管理工作，確保城市地下空間合理有序開發(fā)利用。”
這一方面，吉林省再次走在了前面。據(jù)孫眾志介紹，為進(jìn)一步規(guī)范城市地下空間建設(shè)和管理工作，確保城市地下空間合理有序開發(fā)利用。吉林省住建廳已經(jīng)啟動(dòng)了城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃的先期工作，決定利用3年左右時(shí)間，徹底解決工程無序、管理混亂、各自為政等城市地下空間開發(fā)利用的亂象，預(yù)計(jì)將于今年10月出臺(tái)《吉林省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》。 來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊
地下綜合管廊是指建于城市地下用于容納兩類以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施，集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)?等市政管線的公共隧道，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。
“‘面子’是城市的風(fēng)貌，而‘里子’則是城市的良心，只有筑牢‘里子’才能撐起‘面子’，這是城市建設(shè)的百年大計(jì)。”早在2014年5月，李克強(qiáng)總理在內(nèi)蒙古考察時(shí)就曾指出，我們的城市外表亮麗光鮮，但地下基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬過多。
2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)），對(duì)全面推動(dòng)城市地下綜合管廊建設(shè)提出目標(biāo)和要求。
同年4月，吉林省政府與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱“住建部”）、國(guó)家開發(fā)銀行共同達(dá)成將吉林省作為全國(guó)首個(gè)地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)省的意見，并于7月正式簽署了《全國(guó)綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)省合作框架協(xié)議》（下稱“《合作協(xié)議》”）。 吉林省在“全力推進(jìn)”城市地下綜合管廊建設(shè)方面成為舉全省之力推進(jìn)的典型。
回應(yīng)總理關(guān)切，吉林省做了哪些嘗試？
舉全省之力干地下管廊建設(shè)
省里開5次專題會(huì)統(tǒng)一思想
2015年4月9日，李克強(qiáng)總理在吉林省委書記巴音朝魯、省長(zhǎng)蔣超良陪同下就經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和民生狀況進(jìn)行專題調(diào)研。
“各地領(lǐng)導(dǎo)干部要時(shí)刻牢記人民群眾的愿望，主動(dòng)作為、真抓實(shí)干，擔(dān)負(fù)起本地區(qū)的發(fā)展重任，盡最大努力，讓人民盡早過上好日子！”總理說。
隨著總理調(diào)研結(jié)束，4月23日，北方片區(qū)棚戶區(qū)改造工作座談會(huì)在吉林召開。住建部部長(zhǎng)陳政高透露，“住建部將會(huì)大力支持吉林發(fā)展，加強(qiáng)與吉林的聯(lián)系溝通，促進(jìn)吉林城鄉(xiāng)建設(shè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。”
在這次會(huì)議之后，吉林省委省政府下了決心，以全省之力干管廊。
吉林省委書記巴音朝魯強(qiáng)調(diào)：要更加注重集約高效、地上地下統(tǒng)籌，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市綠色發(fā)展，提升功能，補(bǔ)齊短板。
“突出抓好地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，以城市地下綜合管廊工程為重點(diǎn)全力推進(jìn)，不斷提升城市安全水平和發(fā)展質(zhì)量。”吉林省長(zhǎng)蔣超良指出。
吉林省住建廳副廳長(zhǎng)袁忠凱告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，《合作協(xié)議》簽訂一年多來，吉林省將城市地下綜合管廊建設(shè)作為“一號(hào)工程”來實(shí)施，明確了“政府推動(dòng)、企業(yè)為主、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的工作思路，形成了一套較完整的城市綜合管廊投融資模式、建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式、評(píng)價(jià)管理模式。
“剛開始確實(shí)不理解，推的過程挺困難的。” 吉林省住建廳城建處副處長(zhǎng)韓東男對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》坦言，目前城市地下綜合管廊建設(shè)在全國(guó)方興未艾，仍處于啟動(dòng)試點(diǎn)階段。其他省份均選擇某城市作為試點(diǎn)先行先試，而吉林省則舉全省之力探索新生事物，“部分地方政府對(duì)于管廊建設(shè)的理解不是那么深，有一種被動(dòng)的狀態(tài)。”
“就統(tǒng)一思想這個(gè)事兒，省里開了好多次會(huì)。”韓東男直言，“今年以來，姜有為副省長(zhǎng)就召開了5次專題會(huì)議，統(tǒng)一各地對(duì)管廊建設(shè)、對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)。”
“必須要從根本上認(rèn)識(shí)城市地下綜合管廊建設(shè)的必要性。”吉林省住建廳廳長(zhǎng)孫眾志對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，當(dāng)前，我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。地下綜合管廊建設(shè)，有利于落實(shí)新的發(fā)展理念，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，同時(shí)解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，又能拉動(dòng)社會(huì)資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。
“保證社會(huì)資本可持續(xù)回報(bào)，也是政府部門推進(jìn)PPP追求的”
根據(jù)這份《合作協(xié)議》，吉林省要在2015—2020年，完成1000公里左右城市綜合管廊建設(shè)，投資1000億元。
按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，綜合管廊每公里造價(jià)匡算為1億元。
而與財(cái)政部確定的地下綜合管廊試點(diǎn)城市不同，吉林省的管廊建設(shè)要在沒有中央財(cái)政的支持下，采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)、股權(quán)合作等形式，積極吸引社會(huì)資本和境外資本參與管廊建設(shè)。
項(xiàng)目資本金不足問題，是管廊建設(shè)的瓶頸。為解決這一問題，吉林省財(cái)政廳制定出臺(tái)了《吉林省城市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目資本金籌措意見》，明確管廊建設(shè)項(xiàng)目資本金占總投資20%，其中，由省級(jí)負(fù)責(zé)籌措落實(shí)15%。目前，吉林省省級(jí)財(cái)政以股權(quán)投資形式共計(jì)投入資本金37.2億元。
“地下綜合管廊投入巨大，商業(yè)模式很重要。PPP就是政府和社會(huì)資本合作，讓社會(huì)資本進(jìn)來，沒有收益他來干什么？如何平衡各方利益，保證社會(huì)資本合理的、可持續(xù)的回報(bào)，也是政府部門推進(jìn)PPP所追求的。” 吉林省住建廳城建處處長(zhǎng)甘茂東對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“要按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范雙方責(zé)任和義務(wù)，否則最后可能演變成財(cái)政收拾爛攤子。”
“PPP模式更重要的是解決政府對(duì)建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)不專業(yè)的問題，實(shí)現(xiàn)專業(yè)的人干專業(yè)的事。”孫眾志對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者指出，“地下綜合管廊是百年工程，后期的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)管理，采用PPP模式可以解決長(zhǎng)效機(jī)制的問題。”
眼下，吉林省各城市政府對(duì)綜合管廊建設(shè)十分積極，均成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。全省37個(gè)城市編制了綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，工程設(shè)計(jì)、招投標(biāo)和社會(huì)資本談判等各項(xiàng)工作同步推進(jìn)。2016年以來，住建廳共組織召開了兩次全省管廊調(diào)度會(huì)，一次管廊建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，將年度工程建設(shè)計(jì)劃全部落到市縣，將詳細(xì)工程指標(biāo)落實(shí)到具體路段。
“管廊建設(shè)和PPP都是新事物，我們也是邊干邊學(xué)，” 韓東男表示，“專業(yè)人才是稀缺的，遇到難題，不知道怎么辦，只能給住建部打電話，請(qǐng)財(cái)政廳給財(cái)政部打電話，學(xué)建設(shè)，學(xué)金融。”
吉林省住建廳提供的數(shù)據(jù)顯示，從2015年至今，全省累計(jì)形成廊體48.86公里，消耗鋼筋10512.6噸、混凝土619765.8立方米，完成投資50.26億元。
目前，四平市、松原市、白山市和長(zhǎng)春市已經(jīng)完成SPV公司（特殊目的公司 ）組建，7月11日， 167.43億元貸款得到國(guó)家開發(fā)銀行正式授信；白山市完成SPV公司注冊(cè)，公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照已發(fā)放，社會(huì)資本方首批注冊(cè)資本金投入使用；通化市于7月12日正式開標(biāo)，待公示期滿后即簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同。
案例解析Ⅰ
“央地共建”的四平模式：小步快走，產(chǎn)生示范效應(yīng)
2016年4月下旬，四平市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過財(cái)政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審，在全國(guó)20多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)城市中脫穎而出，以第三名的綜合成績(jī)成為吉林省唯一一個(gè)全國(guó)地下綜合管廊試點(diǎn)城市。截至目前，已開工18.93公里，完成成品管廊9.034公里。
不過，成為城市地下管廊建設(shè)“先行者”并不輕松。
2015年7月，四平市在吉林省率先啟動(dòng)了地下綜合管廊建設(shè)。回首從啟動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)一年來的日日夜夜，四平市副市長(zhǎng)王宇仍然記憶猶新。他告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，四平市是舉全市之力推進(jìn)管廊建設(shè)，所付出的辛苦和努力歷歷在目。
“與國(guó)內(nèi)同類規(guī)模城市比，四平是農(nóng)業(yè)大市，財(cái)政小市，經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名靠后，城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。如何在經(jīng)濟(jì)條件落后的情況下，盡快提升城市品質(zhì)，改善市民生活環(huán)境，成為擺在我們面前的緊迫課題。”王宇坦言。
在成為試點(diǎn)城市之前，啟動(dòng)資金短缺是四平在建設(shè)中遇到的首要難題。
王宇對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，為解決這個(gè)問題，四平采取了小步快走的辦法，先規(guī)劃小規(guī)模的管廊小環(huán)線，快設(shè)計(jì)、快開工，讓一般企業(yè)都有資金能力承接，先與一些投資人形成初步合作，產(chǎn)生示范效應(yīng)。
“將管廊建設(shè)結(jié)合海綿城市、雨水收集及地下空間利用等統(tǒng)一考慮，使?jié)撛诘耐顿Y人產(chǎn)生心理預(yù)期。未來預(yù)期樂觀，有實(shí)力的投資人樂于接受條件，為組建PPP模式公司奠定基礎(chǔ)。”王宇直言。
2015年9月，四平市管廊項(xiàng)目進(jìn)入財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目目錄，確定采用“存量轉(zhuǎn)讓+投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)一體化+入廊單位付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”模式運(yùn)作。引入的社會(huì)資本與四平市政府投資平臺(tái)公司成立管廊公司，注冊(cè)資金為項(xiàng)目投資總額的20%，其中城投公司持股20%，社會(huì)資本方占股80%。由管廊公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，對(duì)運(yùn)營(yíng)成本設(shè)定了調(diào)整公式，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，SPV公司通過入廊費(fèi)、運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)以及政府可行性缺口補(bǔ)貼，為項(xiàng)目公司的社會(huì)方股東獲取合理回報(bào)。
今年3月29日，中交第四公路工程局有限公司、中國(guó)鐵路通信信號(hào)股份有限公司、中國(guó)三冶集團(tuán)有限公司、中國(guó)二十二冶集團(tuán)有限公司、中國(guó)鐵建(9.540, -0.32, -3.25%)大橋工程局集團(tuán)有限公司組成聯(lián)合體，與四平市城投公司組建成了SPV公司，管廊公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理工作。
“管廊建設(shè)是一把手工程，需要協(xié)調(diào)市政、土地、規(guī)劃、環(huán)保、財(cái)政、發(fā)改等不同部門，沒有政府一把手的重視很難做到。”王宇介紹。
為建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制，四平市成立了由市長(zhǎng)王振才任組長(zhǎng)，5位副市長(zhǎng)和1位省政府參事任副組長(zhǎng)， 29個(gè)相關(guān)的市直部門、管線單位參與的管廊建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)管廊項(xiàng)目的統(tǒng)籌推進(jìn)和督促落實(shí)。
在已經(jīng)建成的地下綜合管廊廊體內(nèi)，給水、排水、熱力、燃?xì)獾裙芫€從上至下依次排列。“市政管線都會(huì)按照這樣的順序集中放在這里，各類管線有了家，道路就不用再天天挖了。”王宇說。
據(jù)介紹，綜合管廊整體建成后，將對(duì)所有管線實(shí)行統(tǒng)一管理，智能監(jiān)控，在監(jiān)控中心就能隨時(shí)了解每一處的運(yùn)行狀況。管廊設(shè)置的專門的通風(fēng)口、檢修口，可以實(shí)現(xiàn)管廊的安全運(yùn)行和便利維修。
“目前已經(jīng)出現(xiàn)了央企之間比著干的局面，相互比進(jìn)度。”王宇對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。
案例解析Ⅱ
“規(guī)范高效”的公主嶺模式：發(fā)揮杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì)資本
在記者的調(diào)研采訪中，公主嶺項(xiàng)目被廣泛認(rèn)為是“推進(jìn)特別快”。在不到半年的時(shí)間里，經(jīng)過招投標(biāo)和多方談判，公主嶺城市地下綜合管廊項(xiàng)目正式開工。
在該項(xiàng)目中，由中國(guó)中鐵(7.850, -0.13, -1.63%)、中財(cái)基金與公主嶺市政府出資代表共同成立項(xiàng)目公司，承擔(dān)公主嶺市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)。
據(jù)介紹，該項(xiàng)目建設(shè)的綜合管廊總長(zhǎng)度為20740米，投資估算總金額為25.3億元。動(dòng)員會(huì)之前，公主嶺市政府、中國(guó)中鐵、中財(cái)基金三方就該項(xiàng)目正式簽署了合同。項(xiàng)目合作期為N+25年，N為建設(shè)期，運(yùn)營(yíng)期為25年。合作期滿后，中國(guó)中鐵將本項(xiàng)目無償、完好移交給公主嶺市政府指定機(jī)構(gòu)。
不過，即便是被認(rèn)為“推進(jìn)很快”的公主嶺項(xiàng)目，僅專項(xiàng)規(guī)劃就修改了20余稿，招投標(biāo)過程更是歷經(jīng)了70余輪談判。
負(fù)責(zé)具體安排操作的公主嶺市財(cái)建投資公司總經(jīng)理王雁夫向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，公主嶺項(xiàng)目嚴(yán)格按照PPP項(xiàng)目的5個(gè)階段19個(gè)流程一步步規(guī)范操作，“從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購到項(xiàng)目執(zhí)行包括項(xiàng)目移交，一個(gè)好的項(xiàng)目落地，通過物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證，非常關(guān)鍵。”
“建設(shè)地下管廊是城市的需求，是能夠徹底解決馬路‘拉鏈’、城市‘蜘蛛網(wǎng)’等城市病的工程，而公主嶺的財(cái)力不足以修建這樣的百年工程。” 公主嶺市副市長(zhǎng)高立君對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者直言，事實(shí)上，早在5年前公主嶺已經(jīng)規(guī)劃了貫通新老城區(qū)、長(zhǎng)度達(dá)7.19公里的嶺南大街，但由于財(cái)政資金限制一直未能開建。
“恰逢國(guó)家管廊建設(shè)和PPP政策給公主嶺城市建設(shè)帶來了契機(jī)，公主嶺才能借力社會(huì)資本進(jìn)行城市建設(shè)。”高立君表示，“借力PPP模式，公主嶺的經(jīng)濟(jì)建設(shè)得以推進(jìn)。在現(xiàn)有財(cái)力的情況下，我們今年實(shí)行了150多億的項(xiàng)目，用較少的財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本，發(fā)揮了杠桿作用。”
“我理解PPP模式是與政府性債務(wù)管理相連，是財(cái)政預(yù)算體制的改革。”王雁夫說，“是政府投資模式的頂層設(shè)計(jì)。”
“在這個(gè)大背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部必須解放思想，更新理念，調(diào)整看待PPP的視角。”高立君補(bǔ)充道。
不過，高立君表示，在管廊項(xiàng)目實(shí)施的過程中，仍存在一定的問題，管廊規(guī)劃中入廊管線包括供水、供熱、電力、通訊等多個(gè)部門，按國(guó)家指導(dǎo)意見入廊單位需付費(fèi)入廊，政府方通過制定強(qiáng)制入廊政策、入廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來收取費(fèi)用。但目前國(guó)家及地方并沒有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，因此相關(guān)部門在協(xié)調(diào)各單位積極入廊、收取入廊費(fèi)用時(shí)面臨困難。
王雁夫直言，“如果能夠解決相關(guān)法律保障問題，就能成為保障契約公平，維護(hù)多方權(quán)益的抓手。”
破局后的難題：
未來上萬億資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)如何明晰
作為城市的“地下動(dòng)脈”，地下綜合管廊建設(shè)正在各地加速推進(jìn)，但缺資金、推進(jìn)慢、入廊難成建設(shè)難題。
事實(shí)上，早在今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、四平市政協(xié)副主席、民建四平市委主委王玉芝提交了城市地下綜合管廊建設(shè)的建議。這成為十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議代表建議8609件中，20項(xiàng)重點(diǎn)督辦建議之一。
王玉芝表示，由于地下綜合管廊建設(shè)在我國(guó)尚屬新興事物，相關(guān)政策和法規(guī)還不夠完善，地下管廊建設(shè)也存在融資難、收費(fèi)難、入廊難等問題，因此她建議，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的資金補(bǔ)貼，出臺(tái)一些財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，以實(shí)際考核結(jié)果鼓勵(lì)多干多補(bǔ)。
針對(duì)入廊單位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題。今年2月，吉林省住建廳同省物價(jià)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的實(shí)施意見》，明確了管廊有償使用的目標(biāo)、原則、價(jià)格機(jī)制、費(fèi)用構(gòu)成和保障措施。目前已經(jīng)將城市地下綜合管廊有償使用費(fèi)增補(bǔ)進(jìn)《吉林省定價(jià)目錄》。
7月13日，住建部組織召開了城市地下綜合管廊重點(diǎn)督辦建議答復(fù)工作座談會(huì)。王玉芝代表對(duì)該項(xiàng)建議的答復(fù)表示滿意，同時(shí)提出地下綜合管廊相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)資料應(yīng)為涉密信息，要加強(qiáng)城市地下綜合管廊信息保密和公共安全標(biāo)準(zhǔn)的研究。
“隨著地下綜合管廊工程在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)，未來將形成上萬億的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)將成為影響后期運(yùn)營(yíng)管理的核心問題。”王玉芝表示，建議國(guó)土資源部要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)具體的制度、實(shí)施細(xì)則或指導(dǎo)意見等，指導(dǎo)地方將城市地下綜合管廊產(chǎn)權(quán)登記制度落實(shí)到位。
此外，由于我國(guó)七大類近30種市政管線歸口多個(gè)部門管理的現(xiàn)狀，也不利于地下綜合管廊建設(shè)后的統(tǒng)籌管理和監(jiān)督。許多城市甚至沒有一份完整的地下管線“家底圖”，難免出現(xiàn)管線“打架”、道路反復(fù)開挖問題。
“蔣超良省長(zhǎng)要求我們，要結(jié)合管廊和軌道交通建設(shè)，加快啟動(dòng)全省城市地下空間的規(guī)劃編制工作。”孫眾志對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“城市地下空間的開發(fā)利用是一個(gè)綜合性的、長(zhǎng)期的、有序的過程。管廊只是其中的一部分，千萬不能為修管廊而修管廊。城市建設(shè)一定要有一個(gè)系統(tǒng)的概念，圍繞這個(gè)系統(tǒng)，有地表空間，也有地下空間。因此必須規(guī)范城市地下空間建設(shè)和管理工作，確保城市地下空間合理有序開發(fā)利用。”
這一方面，吉林省再次走在了前面。據(jù)孫眾志介紹，為進(jìn)一步規(guī)范城市地下空間建設(shè)和管理工作，確保城市地下空間合理有序開發(fā)利用。吉林省住建廳已經(jīng)啟動(dòng)了城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃的先期工作，決定利用3年左右時(shí)間，徹底解決工程無序、管理混亂、各自為政等城市地下空間開發(fā)利用的亂象，預(yù)計(jì)將于今年10月出臺(tái)《吉林省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》。 來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊
