黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院在要求建立健全用水權(quán)初始分配制度的基礎(chǔ)上，提出了用水權(quán)市場(chǎng)化交易的改革方向。為落實(shí)用水權(quán)改革的要求，2023年4月1日起施行的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》第102條規(guī)定，“國(guó)家支持在黃河流域開(kāi)展用水權(quán)市場(chǎng)化交易”。2024年5月1日起施行的《節(jié)約用水條例》第41條進(jìn)一步明確，“支持開(kāi)展多種形式的水權(quán)交易”。2024年6月1日起施行的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》第22條規(guī)定，“國(guó)家建立健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等交易機(jī)制，推動(dòng)交易市場(chǎng)建設(shè)，完善交易規(guī)則”?？梢?jiàn)，國(guó)家對(duì)于建立健全用水權(quán)交易機(jī)制十分重視。

用水權(quán)交易應(yīng)受限制

水資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置水資源，有利于水資源的高效利用和優(yōu)化配置，從而充分實(shí)現(xiàn)水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但與此同時(shí)，不能損害到水資源具有的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。這意味著用水權(quán)交易應(yīng)受限制。對(duì)此，2022年8月26日水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》根據(jù)用水權(quán)交易主體不同，將其分為區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶(hù)水權(quán)交易等，并明確了不同形式的用水權(quán)交易限制。對(duì)區(qū)域水權(quán)交易而言，僅限于區(qū)域可用水量?jī)?nèi)的結(jié)余或預(yù)留水量，并要報(bào)有關(guān)水行政主管部門(mén)備案。對(duì)取水權(quán)交易而言，僅允許取用水戶(hù)采取節(jié)水等措施節(jié)余的取水限額內(nèi)的水資源，在不超過(guò)取水許可有效期限的前提下，經(jīng)原取水審批機(jī)關(guān)審批后進(jìn)行交易，這符合《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第27條對(duì)取水權(quán)交易的限制性規(guī)定。對(duì)灌溉用水戶(hù)水權(quán)交易而言，僅要求在交易期限超過(guò)1年時(shí)，事前報(bào)灌區(qū)管理單位及縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)備案。2024年1月10日水利部發(fā)布的《用水權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》第15條進(jìn)一步明確，用水權(quán)交易行為需經(jīng)具有管轄權(quán)的水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)審核同意。

《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水法》）第21條規(guī)定：“開(kāi)發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要。在干旱和半干旱地區(qū)開(kāi)發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要。”據(jù)此規(guī)定可知，我國(guó)水法將用水權(quán)分為生活用水權(quán)、生態(tài)環(huán)境用水權(quán)、農(nóng)業(yè)用水權(quán)、工業(yè)用水權(quán)等，以“用水目的”為核心依據(jù)基本確立了不同類(lèi)型用水權(quán)之間的優(yōu)先位序。這與當(dāng)今大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的做法是一致的。例如，美國(guó)得克薩斯州依“用水目的”確立了“家庭用水、市政用水、灌溉用水、工業(yè)用水、礦業(yè)用水、水電用水、航運(yùn)用水、娛樂(lè)用水及其他有益用水”的用水權(quán)優(yōu)先位序；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“水利法”第18條也依“用水目的”確立了“家庭及公共給水、農(nóng)業(yè)用水、水力用水、工業(yè)用水、水運(yùn)及其他用途”的用水權(quán)優(yōu)先位序。在用水權(quán)依據(jù)用水目的不同存在優(yōu)先位序的前提下，用水權(quán)交易應(yīng)受限制。我國(guó)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定，“依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人……經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)制定”。然而，上述《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《用水權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》等部規(guī)范性文件并沒(méi)有對(duì)“具體辦法”予以明確。這不利于在推進(jìn)用水權(quán)市場(chǎng)化交易的同時(shí)，對(duì)水資源的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值實(shí)施有效保護(hù)。

構(gòu)建用水權(quán)優(yōu)先次序規(guī)則

當(dāng)前，有必要依據(jù)用水目的不同構(gòu)建用水權(quán)優(yōu)先次序規(guī)則，具體如下。第一，基本生活用水權(quán)應(yīng)處于最優(yōu)先位序。雖然水資源作為基礎(chǔ)性自然資源承載著多重功能和價(jià)值，但其最基礎(chǔ)功能和最重要價(jià)值在于保障自然人基本生存利益，即自然人享有的“生存權(quán)所必需”。水是生命之源，是“生命不可或缺的元素之一”，而生存權(quán)在法律價(jià)值位階體系中具有最高地位。因此，基本生活用水權(quán)作為自然人的基本人權(quán)，其核心是“生存權(quán)”，體現(xiàn)了水資源的“基本生存保障功能”，應(yīng)“具有最優(yōu)先的效力”。《水法》之所以明確基本生活用水權(quán)的最優(yōu)先位序，也是因?yàn)榛旧钣盟畽?quán)承載的價(jià)值位階最高，是“人格利益的最優(yōu)先地位”的體現(xiàn)。第二，基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)的優(yōu)先位序僅次于基本生活用水權(quán)。水資源具有“氣候調(diào)節(jié)、河流輸沙、生物多樣性保護(hù)等多種生態(tài)服務(wù)功能”，而“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”。因此，基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水的目的在于“維持生態(tài)環(huán)境的基本功能”，是“保障物種生存的必須”，涉及環(huán)境公共利益。在我國(guó)高度重視生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，將基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)定位為僅次于基本生活用水權(quán)的次序，既有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，也有利于實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”目標(biāo)。第三，農(nóng)戶(hù)責(zé)任田農(nóng)業(yè)用水權(quán)應(yīng)位于基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)之后，位于工業(yè)用水權(quán)等其他類(lèi)型用水權(quán)之前。一方面，農(nóng)地是農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料，農(nóng)戶(hù)以承包責(zé)任田為主要生活來(lái)源，而責(zé)任田的耕種需要相應(yīng)的灌溉用水；另一方面，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性地位，農(nóng)業(yè)灌溉的合理用水關(guān)乎“國(guó)家糧食安全”。因此，農(nóng)戶(hù)責(zé)任田農(nóng)業(yè)用水權(quán)對(duì)于基本生活用水權(quán)和基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)以外的其他類(lèi)型用水權(quán)而言，具有優(yōu)先地位。第四，對(duì)于工業(yè)用水權(quán)等其他類(lèi)型用水權(quán)之間的優(yōu)先位序，宜由各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及所處的自然環(huán)境等實(shí)際情況來(lái)確立。

確定優(yōu)先次序之后，應(yīng)依據(jù)后位序用水權(quán)人原則上不得受讓前位序用水權(quán)，而前位序用水權(quán)人則有權(quán)受讓后位序用水權(quán)這一“限制性規(guī)則”，對(duì)不同類(lèi)型用水權(quán)之間的交易作如下限制。第一，由于基本生活用水權(quán)處于最優(yōu)先位序，故禁止其向基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)等其他類(lèi)型用水權(quán)轉(zhuǎn)讓。第二，由于基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)位于基本生活用水權(quán)之后、農(nóng)戶(hù)責(zé)任田農(nóng)業(yè)用水權(quán)之前，故禁止其向農(nóng)戶(hù)責(zé)任田農(nóng)業(yè)用水權(quán)等其他類(lèi)型用水權(quán)轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，由于基本生活用水權(quán)承載的利益價(jià)值高于基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)，故應(yīng)允許基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)向基本生活用水權(quán)轉(zhuǎn)讓。第三，由于農(nóng)戶(hù)責(zé)任田農(nóng)業(yè)用水權(quán)位于基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)之后、工業(yè)用水權(quán)等其他用水權(quán)之前，故農(nóng)戶(hù)責(zé)任田農(nóng)業(yè)用水權(quán)原則上不得向工業(yè)用水權(quán)等其他類(lèi)型用水權(quán)轉(zhuǎn)讓。但為避免水資源浪費(fèi)、有效提高水資源使用效益，對(duì)于農(nóng)戶(hù)采取節(jié)水等措施節(jié)余的責(zé)任田農(nóng)業(yè)用水權(quán)，應(yīng)例外地允許其向工業(yè)用水權(quán)等其他類(lèi)型用水權(quán)轉(zhuǎn)讓。此時(shí)需要注意的是，農(nóng)戶(hù)在采取節(jié)水等措施節(jié)余水資源時(shí)，不得損及農(nóng)業(yè)灌溉的合理用水需求。當(dāng)然，農(nóng)戶(hù)責(zé)任田農(nóng)業(yè)用水權(quán)向基本生活用水權(quán)和基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，并不受是否屬于節(jié)余水資源的限制。第四，由于工業(yè)用水權(quán)等其他類(lèi)型用水權(quán)位于農(nóng)戶(hù)責(zé)任田農(nóng)業(yè)用水權(quán)之后，故應(yīng)允許工業(yè)用水權(quán)等其他類(lèi)型用水權(quán)向基本生活用水權(quán)、基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水權(quán)和農(nóng)戶(hù)責(zé)任田農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓。而對(duì)于工業(yè)用水權(quán)等其他類(lèi)型用水權(quán)之間的交易，則遵守上述“限制性規(guī)則”，即對(duì)某種類(lèi)型的用水權(quán)而言，僅允許該類(lèi)用水權(quán)人將采取節(jié)水等措施節(jié)余的水資源轉(zhuǎn)讓給位序在后的用水人。