一、立法背景
1. 地下水超采嚴(yán)重
根據(jù)全國(guó)地下水利用與保護(hù)規(guī)劃，全國(guó)21個(gè)省區(qū)存在超采問題。超采區(qū)總面積達(dá)28.7萬(wàn)平方公里，年均超采量達(dá)158億立方米。地下水超采導(dǎo)致了地下水水位下降、含水層疏干、水源枯竭，引發(fā)地面沉降、河湖萎縮、海（咸）水入侵、生態(tài)退化等生態(tài)問題和環(huán)境地質(zhì)問題。
2. 地下水污染問題突出
根據(jù)《全國(guó)地下水污染防治規(guī)劃（2011—2020年）》，我國(guó)地下水污染由點(diǎn)狀、條帶狀向面上擴(kuò)散，由淺層向深層滲透，由城市向周邊蔓延。根據(jù)第三次全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果，以淺層地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)為主的8262個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，Ⅰ~Ⅲ類占28%，Ⅳ類占30%，Ⅴ類占41%，超過60%的Ⅳ、Ⅴ類監(jiān)測(cè)井是人為因素影響造成的。
3. 地下水管理法制基礎(chǔ)薄弱、管理體制不健全
我國(guó)缺乏從國(guó)家層面規(guī)范地下水管理和保護(hù)的專門性法規(guī)，地下水監(jiān)管基礎(chǔ)較為薄弱，管理制度仍不健全，監(jiān)測(cè)計(jì)量體系還需進(jìn)一步完善。盡管有關(guān)法律法規(guī)對(duì)地下水管理做出規(guī)定和要求，但是整體上過于宏觀，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，因此迫切需要制定專門針對(duì)地下水保護(hù)、治理和管理的法規(guī)，加強(qiáng)我國(guó)地下水管理的法制基礎(chǔ)。
二、立法思路與主要考慮
《條例》立足于地下水的特點(diǎn)和功能屬性，全面深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、法治思想，落實(shí)新發(fā)展理念、踐行十六字治水思路，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，針對(duì)我國(guó)地下水及其管理面臨的突出問題，以地下水的可持續(xù)利用為目標(biāo)，建立健全科學(xué)合理的體制機(jī)制與制度體系，用法治力量守護(hù)好地下水。
1. 突出節(jié)約保護(hù)優(yōu)先
加強(qiáng)涵養(yǎng)保護(hù)，充分利用自然條件補(bǔ)給地下水。實(shí)行剛性約束，制定區(qū)域地下水取水總量和水位控制指標(biāo)，合理確定區(qū)域地下水取水工程布局，劃定禁限采區(qū)，嚴(yán)格取水許可。嚴(yán)格控制地下水開發(fā)強(qiáng)度，制定地下水年度取水計(jì)劃，科學(xué)制定水資源稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)取水工程計(jì)量。節(jié)約、集約、高效利用地下水，升級(jí)節(jié)水技術(shù)，降低用水消耗，提高各行業(yè)用水效率。
2. 科學(xué)系統(tǒng)治理
充分體現(xiàn)科學(xué)系統(tǒng)治理地下水思維脈絡(luò)。對(duì)地下水定義和范疇進(jìn)行科學(xué)界定，認(rèn)清地下水的功能、特點(diǎn)及規(guī)律；科學(xué)合理地開展調(diào)查評(píng)價(jià)以及地下水開發(fā)利用相關(guān)規(guī)劃和論證；統(tǒng)籌各項(xiàng)治理保護(hù)措施，對(duì)地下水進(jìn)行系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)地下水水量采補(bǔ)平衡、水位壓力平衡、污染負(fù)荷平衡。
3. 突出全過程全要素
從地下水循環(huán)全過程出發(fā)，對(duì)地下水水量、水位、水質(zhì)全要素提出管控措施。針對(duì)地下水“補(bǔ)給—徑流—排泄”循環(huán)全過程、“孔隙水壓力—環(huán)境地質(zhì)壓力生態(tài)環(huán)境支撐力”傳遞全過程、污染物“堆放—溶濾—遷移”污染全過程，提出地下水水量不能衰減、水位不能持續(xù)下降、水質(zhì)不能惡化的管控目標(biāo)。
4. 突出精準(zhǔn)治理管控
《條例》針對(duì)地下水賦存特點(diǎn)，實(shí)施“分區(qū)、分層、分類”精細(xì)化管理。在平面空間上實(shí)施分區(qū)管理，劃分地下水涵養(yǎng)保護(hù)、開發(fā)利用和防治空間。在立體上實(shí)施分層管理，針對(duì)可更新和難以更新地下水分別進(jìn)行管控，并對(duì)串層開采提出明確要求。根據(jù)地下水類型和取用情勢(shì)實(shí)施分類管理，對(duì)疏干排水、地?zé)崴?、巖溶泉域、沿海地區(qū)等不同類型地下水明確了具體管理規(guī)定和要求。
5. 突出目標(biāo)責(zé)任主體
《條例》明確了地方政府和開發(fā)利用地下水行為主體的責(zé)任，以及違法行為的處罰措施及標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化厘清責(zé)任邊界，避免“公地悲劇”。
三、總體框架與法律制度
《條例》包括總則、調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護(hù)、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則等8章64條，主要搭建了如下9大制度體系。
1. 調(diào)查評(píng)價(jià)制度
科學(xué)評(píng)價(jià)和準(zhǔn)確把握地下水狀況，建立統(tǒng)一、全面、詳實(shí)可靠的國(guó)家地下水基礎(chǔ)數(shù)據(jù)臺(tái)賬，是開展地下水節(jié)約與保護(hù)、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理等活動(dòng)的基礎(chǔ)。在總結(jié)已開展的三次全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《條例》設(shè)置了地下水調(diào)查評(píng)價(jià)制度。
《條例》明確了地下水調(diào)查評(píng)價(jià)的內(nèi)容與組織分工，內(nèi)容包括地下水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、污染調(diào)查評(píng)價(jià)和水文地質(zhì)勘查評(píng)價(jià)等內(nèi)容；政府應(yīng)當(dāng)組織水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門開展地下水狀況調(diào)查評(píng)價(jià)工作，水行政主管部門主要負(fù)責(zé)地下水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，生態(tài)環(huán)境主管部門主要負(fù)責(zé)地下水污染調(diào)查評(píng)價(jià)，自然資源主管部門主要負(fù)責(zé)水文地質(zhì)勘查評(píng)價(jià)與地下水資源調(diào)查。
2. 規(guī)劃配置制度
根據(jù)新形勢(shì)下水利規(guī)劃基本思路和要求，《條例》設(shè)置了地下水規(guī)劃配置制度，明確規(guī)劃編制、規(guī)劃銜接、總體配置以及地下水儲(chǔ)備與應(yīng)急備用等內(nèi)容。關(guān)于規(guī)劃編制，明確由水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門根據(jù)地下水狀況調(diào)查評(píng)價(jià)成果，編制本級(jí)地下水保護(hù)利用和污染防治等規(guī)劃，作為節(jié)約、保護(hù)、利用、修復(fù)治理地下水的基本依據(jù)。關(guān)于規(guī)劃銜接，明確地下水規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從水資源綜合規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；編制工業(yè)、農(nóng)業(yè)、市政、能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)等專項(xiàng)規(guī)劃，涉及地下水的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與地下水保護(hù)利用和污染防治等規(guī)劃相銜接。關(guān)于地下水配置，從三個(gè)層面進(jìn)行了規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)、國(guó)土空間與重大項(xiàng)目配置層面，體現(xiàn)水資源的剛性約束作用，明確國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目布局，應(yīng)當(dāng)與地下水資源條件和保護(hù)要求相適應(yīng)；在開發(fā)利用配置層面，明確難以更新地下水、禁采區(qū)內(nèi)地下水不得開采，限采區(qū)、海（咸）水入侵地區(qū)、泉域等控制開采；在常態(tài)供水與應(yīng)急供水配置層面，除常態(tài)供水控制利用外，要求建設(shè)地下水儲(chǔ)備與應(yīng)急備用飲用水水源。
3. 空間管控制度
考慮到地下水埋藏屬性與功能特點(diǎn)，從精細(xì)化管理角度，《條例》設(shè)置了地下水空間管控制度，劃分地下水涵養(yǎng)補(bǔ)給保護(hù)空間、治理修復(fù)空間、儲(chǔ)備備用空間，對(duì)地下水實(shí)施“分區(qū)、分層、分類”管控。將地下水涵養(yǎng)區(qū)、海（咸）水入侵地區(qū)、水資源緊缺或者生態(tài)脆弱地區(qū)、泉域等地區(qū)劃入涵養(yǎng)補(bǔ)給保護(hù)空間，要求加強(qiáng)地下水水源補(bǔ)給保護(hù)，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)問題的，應(yīng)當(dāng)采取綜合治理措施。將存在地下水超采和污染問題的區(qū)域劃入治理修復(fù)空間，要求根據(jù)治理需要?jiǎng)澏ǔ蓞^(qū)和污染防治重點(diǎn)區(qū)，制定治理方案，明確治理目標(biāo)、治理措施。將發(fā)生嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害或者生態(tài)損害的區(qū)域、超采區(qū)內(nèi)公共供水管網(wǎng)覆蓋或者通過替代水源已解決供水需求的區(qū)域等劃入禁采區(qū)，將地下水開采量接近可開采量以及開采地下水可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害或者生態(tài)損害的區(qū)域等劃入限采區(qū)，要求在禁采區(qū)內(nèi)禁止取用地下水，在限采區(qū)內(nèi)禁止新增取用地下水。另外劃定應(yīng)急和儲(chǔ)備空間，國(guó)家建立地下水儲(chǔ)備制度，地方政府根據(jù)地下水條件和需要，建設(shè)地下水儲(chǔ)備和應(yīng)急備用飲用水水源，制定相應(yīng)預(yù)案。
4. 目標(biāo)管控制度
確定地下水管控指標(biāo)既是地下水監(jiān)督管理的重要抓手，也是水資源剛性約束制度的重要內(nèi)容?！稐l例》明確要求制定地下水開采總量、水位等目標(biāo)，以及合理取水工程布局、年度用水計(jì)劃、取水許可管控要求，對(duì)地下水實(shí)行目標(biāo)管控。國(guó)家實(shí)行地下水取水總量和水位控制制度，國(guó)家制定并下達(dá)各省（自治區(qū)、直轄市）地下水取水總量控制指標(biāo)，各省級(jí)行政區(qū)根據(jù)國(guó)家下達(dá)的地下水取水總量控制指標(biāo)制定市縣地下水取水總量和水位控制指標(biāo)。地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地下水取水總量控制指標(biāo)、地下水水位控制指標(biāo)和國(guó)家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，合理確定本行政區(qū)域內(nèi)地下水取水工程布局，建立機(jī)井及取用水管理等臺(tái)賬。明確對(duì)地下水實(shí)施年度取用水計(jì)劃管理，要求地方水行政主管部門制定地下水年度取水計(jì)劃，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的年度取用地下水實(shí)行總量控制，地下水年度計(jì)劃用水總量，不得超過本區(qū)域的年度地下水總量控制指標(biāo)。
5. 用途管制制度
為更好發(fā)揮地下水功能作用，《條例》建立地下水用途管控制度，明確不同行業(yè)、不同類型地下水用途管制要求和措施。
對(duì)于不同行業(yè)用水管控，分別提出了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市開發(fā)利用地下水的管控要求，工業(yè)應(yīng)當(dāng)使用先進(jìn)節(jié)約用水技術(shù)、工藝和設(shè)備，以及循環(huán)用水、污水回用等措施，降低用水消耗；農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，推廣節(jié)水灌溉等技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)用水效率；城市應(yīng)當(dāng)推廣節(jié)水型生活用水器具，鼓勵(lì)使用再生水，提高用水效率。
對(duì)于不同類型用途管控，規(guī)定深層承壓水原則上禁止開采，僅可用于應(yīng)急供水取水，無替代水源地區(qū)的居民生活用水，以及為開展地下水監(jiān)測(cè)、勘探、試驗(yàn)少量取水；禁限采區(qū)內(nèi)應(yīng)禁止或限制開采，地下水僅可用于為保障施工、生產(chǎn)、公共安全而臨時(shí)應(yīng)急?。ㄅ牛┧?，以及開展地下水監(jiān)測(cè)、勘探、試驗(yàn)少量取水。另外，也明確了地?zé)崮茼?xiàng)目取水、疏干排水等具體管理規(guī)定。
6. 污染防治制度
針對(duì)我國(guó)地下水污染嚴(yán)峻形勢(shì)，《條例》建立了地下水污染防治制度，包括地下水污染防治區(qū)劃分，以及點(diǎn)源、面源和生產(chǎn)建設(shè)污染防治等內(nèi)容。在地下水污染防治區(qū)劃分方面，明確國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境等主管部門指導(dǎo)全國(guó)地下水污染防治重點(diǎn)區(qū)劃定工作。各省區(qū)生態(tài)環(huán)境等主管部門負(fù)責(zé)具體劃定。在點(diǎn)源污染防治方面，規(guī)定禁止利用滲井、滲坑等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物；禁止利用巖層孔隙、裂隙、溶洞等貯存有毒有害物質(zhì)；禁止利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者貯存含有毒污染物廢水、含病原體的污水等。在面源污染防治方面，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理使用農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品；農(nóng)田灌溉用水應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。在生產(chǎn)建設(shè)污染防治方面，規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治內(nèi)容；化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、礦山開采區(qū)、尾礦庫(kù)、垃圾填埋場(chǎng)等運(yùn)營(yíng)、管理單位，應(yīng)當(dāng)采取防滲漏等措施，并監(jiān)測(cè)地下水水質(zhì)；地下油罐應(yīng)當(dāng)防止?jié)B漏并加強(qiáng)監(jiān)測(cè)；存放可溶性劇毒廢渣的場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)采取防水、防滲漏、防流失的措施。
7. 治理修復(fù)制度
針對(duì)地下水超采問題，在總結(jié)近年來開展地下水超采治理實(shí)踐做法與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《條例》建立了地下水治理修復(fù)制度。在超采區(qū)劃定方面，明確了國(guó)務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院自然資源主管部門組織劃定全國(guó)地下水超采區(qū)，并依法公布。在超采治理方面，明確地方政府是責(zé)任主體，要求采取加大海綿城市建設(shè)力度、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水、水源置換、實(shí)施河湖地下水回補(bǔ)等措施，實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，恢復(fù)地下水合理水位。在海（咸）水入侵治理方面，要求縣級(jí)以上地方人民政府水行政等主管部門加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和預(yù)防，采取綜合治理措施進(jìn)行治理。在泉域治理修復(fù)方面，要求對(duì)已經(jīng)干涸但具有重要?dú)v史文化和生態(tài)價(jià)值的泉域，具備條件的應(yīng)當(dāng)采取措施予以恢復(fù)，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門組織編制重要泉域保護(hù)方案。
8. 監(jiān)測(cè)計(jì)量制度
針對(duì)地下水監(jiān)測(cè)體系不夠健全、取水計(jì)量率低等監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱突出問題，《條例》建立了地下水監(jiān)測(cè)計(jì)量制度。在地下水監(jiān)測(cè)方面，明確國(guó)務(wù)院水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門建立統(tǒng)一的國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)和地下水監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制，縣級(jí)以上地方人民政府加強(qiáng)地下水監(jiān)測(cè)。在地下水計(jì)量方面，要求新建、改建、擴(kuò)建地下水取水工程應(yīng)當(dāng)同時(shí)安裝計(jì)量設(shè)施，已有地下水取水工程未安裝的應(yīng)當(dāng)限期安裝，達(dá)到取水規(guī)模以上的應(yīng)當(dāng)安裝地下水取水在線計(jì)量設(shè)施，并將計(jì)量數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳輸?shù)剿姓鞴懿块T。在地下水取水工程監(jiān)督管理方面，要求地方政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)地下水取水工程登記造冊(cè)，報(bào)廢、未建成、已完成勘探任務(wù)的應(yīng)當(dāng)由工程所有權(quán)人或者管理單位實(shí)施封井或者回填。
9. 目標(biāo)責(zé)任制度
針對(duì)地下水管理權(quán)責(zé)不明的問題，《條例》建立了地下水管理與保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，明確了地下水管理職責(zé)分工，建立目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，明確了政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任、行為主體責(zé)任，提出建立誠(chéng)信檔案，并明確了違法行為的處罰措施及標(biāo)準(zhǔn)。在管理體制與職責(zé)分工方面，明確了中央與地方，以及各相關(guān)部門的管理職責(zé)分工，明確地方政府是地下水管理與保護(hù)責(zé)任主體。在考核評(píng)價(jià)方面，明確國(guó)務(wù)院對(duì)省、自治區(qū)、直轄市地下水管理和保護(hù)情況實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。另外明確了開發(fā)利用主體責(zé)任與義務(wù)，利用地下水的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地下水取水工程管理，節(jié)約、保護(hù)地下水，防止地下水污染。
四、結(jié)論
《條例》頒布實(shí)施是水法治建設(shè)的又一里程碑，更是地下水管理工作的一件大事。作為我國(guó)第一部地下水管理專門行政法規(guī)，《條例》貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地下水工作的戰(zhàn)略部署，在總結(jié)近年來地下水管理工作的成果和進(jìn)展的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、突出保護(hù)優(yōu)先，建立了一系列符合水資源管理工作實(shí)際、有效維護(hù)地下水系統(tǒng)健康的創(chuàng)新性制度，是保障水安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措。《條例》的出臺(tái)，將推動(dòng)依法治水邁上新臺(tái)階，開創(chuàng)地下水管理保護(hù)新局面。
來源：中國(guó)水利2022（6） 作者：李原園 陳飛 羊艷 史文龍 于麗麗
