關(guān)于農(nóng)村水電規(guī)律性認知與機構(gòu)、職能及能力建設(shè)
（上）
（上）
李其道
（一） 當前的困惑和反映出的問題
1.在有權(quán)部門中出現(xiàn)了一些貶低小水電的聲音。
2.在社會輿論中某些專家（包括水利部門某些同志從所謂水利主業(yè)考慮），認為水利系統(tǒng)管理水能、水電不屬必然職責，管也可，不管也不影響水利事業(yè)。
3.在全國水利系統(tǒng)水電（農(nóng)電、地電）部門中，普遍認為水能必須管。至于水電，一種聲音是要管水利系統(tǒng)水電和農(nóng)村水電（小水電、中小水電），但重點要放在上萬千瓦以上水電的身上；一種聲音是大小水電都要管，但著重管電源，對于電網(wǎng)則可管可不管，最好不管，管起來，大小電網(wǎng)矛盾多，自覓煩惱、自尋麻煩、自找苦吃，這種聲音較強；還有一種聲音是電源電網(wǎng)都要管，這應(yīng)是主體（包括全國農(nóng)村水電行業(yè)最高主管機關(guān)）的聲音，但在一些省份這種聲音似乎并不強，而聲音強的省份在如何處理好行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的關(guān)系上，與能源主管部門、經(jīng)濟綜合部門、地方政府的關(guān)系上，大小電網(wǎng)之間的關(guān)系上，以及如何明確服務(wù)宗旨與發(fā)展途徑上，想法、做法、踐行不盡一樣，因而在“機構(gòu)、職能及能力”的建設(shè)上，認識、舉措不盡相同。
4.不少地方電力企業(yè)（水電企業(yè)、農(nóng)村水電企業(yè)），甚至一些鄉(xiāng)村小水電企業(yè)，與水利部門之間的關(guān)系，日漸淡化。特別反映在深化改革上，認為省級水利部門組建的水電集團公司采取的政策舉措并不比大電網(wǎng)好到哪里去，依然不能正確對待和妥善處理好政府與企業(yè)之間的關(guān)系，處理好省、市、縣公司之間的權(quán)益關(guān)系，人家是大壟斷，你是小壟斷，你既無強有力的資產(chǎn)資金支撐又無調(diào)劑余缺的能力保障，與其同你產(chǎn)權(quán)重組，不如由人家上劃、代管、控股股改……，更產(chǎn)生與水利部門脫離、區(qū)隔的現(xiàn)象。而省級水電集團公司本身為發(fā)展壯大自己，總想學(xué)習大電網(wǎng)“垂直一體化”的管理辦法和措施，依托強勢部門走所謂的水電集團（或地方電力）的“強勢”之路，因而與水利部門的關(guān)系也逐漸淡化。
就農(nóng)村水電行業(yè)主管機關(guān)（包括部、?。﹣碇v，亟需針對針當前的困惑和所反映出來的問題，分析沿革、現(xiàn)狀和走勢，遵循規(guī)律，在法律法規(guī)政策的指導(dǎo)下，通過實踐總結(jié)、提升、規(guī)范，加強機構(gòu)、職能及能力建設(shè)，以保障農(nóng)村水電事業(yè)不走彎路，使這項建國近60年來成就的人民需要的特別是廣大老少山邊窮地區(qū)人民需要的偉大事業(yè)得以全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
以上所述反映出的問題，涉及歷史沿革，法律法規(guī)政策規(guī)定，水能與水電，農(nóng)村水電定性定位，資源、作用、規(guī)律，問題、宗旨、途徑，機構(gòu)職能能力建設(shè)等等。
?。ǘv史沿革
新中國成立初期，國民經(jīng)濟剛剛恢復(fù)，黨和政府就重視農(nóng)村水電的發(fā)展。1953年在水利部設(shè)置了農(nóng)村水電的專管機構(gòu)。此后水利、電力幾合幾分，但農(nóng)村水電及電氣化事業(yè)始終由水利部門實施管理。上個世紀60年代以來，從中央到縣均建立了各級政府領(lǐng)導(dǎo)下的水利職能部門和負責水電建設(shè)與管理的機構(gòu)，并擁有相應(yīng)的專業(yè)科技、建設(shè)與管理力量，形成了完整的水利系統(tǒng)水電勘測、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)與管理體系。
這既是歷史史實，也是水利事業(yè)改革發(fā)展的內(nèi)在要求。
（三）法律法規(guī)政策規(guī)定
1.《水法》、《電力法》、《可再生能源法》和《電力體制改革方案》等法律法規(guī)明確規(guī)定：
——國家水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作；
——國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責電力事業(yè)的監(jiān)督管理，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責電力事業(yè)的監(jiān)督管理；國家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)；國家提倡農(nóng)村開發(fā)水能資源，建設(shè)中、小型水電站，促進農(nóng)村電氣化；
——國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責可再生能源開發(fā)利用管理工作，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)負責可再生能源開發(fā)利用管理工作；國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項資金，用于支持可再生能源開發(fā)利用；縣級以上人民政府應(yīng)當對農(nóng)村地區(qū)的可再生能源利用項目提供財政支持；電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)；國家扶持在電網(wǎng)未覆蓋的地區(qū)建設(shè)可再生能源獨立電力系統(tǒng)，為當?shù)厣a(chǎn)和生活提供電力服務(wù)；
——電力體制改革要打破壟斷，引入競爭，要實行“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”，“主輔分開、消除關(guān)聯(lián)關(guān)系”，“輸配分開、競爭供電”，建立公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的社會主義電力市場體系。
2.《可再生能源法》確立了水能作為獨立能源的法律地位。促進了水行政主管部門統(tǒng)一管理水資源包含統(tǒng)一管理水能資源的實施。
3.2007年12月《中華人民共和國能源法》(征求意見稿)提出：國務(wù)院能源主管部門統(tǒng)一管理全國能源工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)負責相關(guān)能源管理工作?？h級以上地方人民政府能源主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的能源管理工作，同級人民政府其他有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)負責相關(guān)能源管理工作。
4.中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強“三農(nóng)”工作的文件（中發(fā)[2002]2號、[2003]3號和中發(fā)[2004]、[2005]、[2006]、[2007]、[2008]1號）：
——把農(nóng)村水電列為“周期短，見效快，覆蓋千家萬戶，促進農(nóng)民增收效果更顯著”應(yīng)予重點支持的農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施和“六小工程”，要求“擴大投資規(guī)模，充實建設(shè)內(nèi)容”；要求“啟動‘小水電代燃料’試點，鞏固退耕還林成果，實現(xiàn)有效維護和運營”。
……
——2007年中發(fā)[2007]1號文件要求：“加快發(fā)展農(nóng)村清潔能源。加強農(nóng)村水能資源開發(fā)規(guī)劃和管理，擴大小水電代燃料工程實施范圍和規(guī)模，加大對貧困地區(qū)農(nóng)村水電開發(fā)的投入和信貸支持。繼續(xù)推進農(nóng)村電網(wǎng)改造和建設(shè)，落實城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價政策，加快戶戶通電工程建設(shè)”；
——2008年中發(fā)[2008]1號文件要求：“ 加強農(nóng)村水能資源規(guī)劃和管理，推進水電農(nóng)村電氣化建設(shè)，擴大小水電代燃料建設(shè)規(guī)模。繼續(xù)實施農(nóng)村電網(wǎng)改造。”
5.黨的十一屆三中全會以后，國務(wù)院決定在農(nóng)村水電資源豐富的地區(qū)，建設(shè)中國特色農(nóng)村電氣化。分別以國發(fā)[1983]190號、國發(fā)[1991]17號、國辦通[1996]2號文件部署“七五”、“八五”、“九五”分三批建設(shè)農(nóng)村水電初級電氣化縣,由水利部會同國家計委組織實施，要求實行“自建、自管、自用”方針和“小水電要有自己的供電區(qū)”、“誰建、誰有、誰管、誰受益”、“以電養(yǎng)電”以及稅制改革后的“6%增值稅率”等一系列政策。
6．進入新世紀，國務(wù)院決定在農(nóng)村水電初級電氣縣的基礎(chǔ)上從“十五”開始建設(shè)提高水平的水電農(nóng)村電氣化縣。仍由水利部會同國家計委（發(fā)改委）組織實施，水利部以水電[2001]468號文發(fā)出通知，要求繼續(xù)實行行之有效的上述方針政策，同時強調(diào)“小水電資源和水能資源是水資源不可分割的重要組成部分，必須切實加強小水電資源和水能資源的統(tǒng)一管理。
SL30-2003《水電農(nóng)村電氣化標準》提出：“農(nóng)村水電是指主要由地方組織建設(shè)和管理的中小水電站及其電網(wǎng)。各級水行政主管部門對農(nóng)村水電有效行使行業(yè)管理職能。各級水行政主管部門應(yīng)農(nóng)村水電管理機構(gòu)健全、職責明確、工作到位；應(yīng)完成農(nóng)村水能資源規(guī)劃，建立水能資源開發(fā)許可、有償使用和市場交易制度。農(nóng)村水電設(shè)計市場、設(shè)備市場、建設(shè)市場應(yīng)規(guī)范、透明、公開，監(jiān)督管理有力……。”
7．國務(wù)院辦公廳國辦函[2003]15號文件指出：“關(guān)于啟動小水電代燃料試點，由水利部牽頭，會同國家發(fā)改委、西部開發(fā)辦提出意見并抓緊組織實施。”
8.2006年6月5日溫家寶總理批示：小水電開發(fā)應(yīng)該與農(nóng)民利益、地方發(fā)展、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，走科學(xué)、有序、可持續(xù)發(fā)展的道路。請水利部牽頭，會同發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、能源辦研究提出意見。
（四）水能與水電
水資源包含水量、水能、水質(zhì)、水域四個方面，本質(zhì)內(nèi)容為水量和水能。水量是水流的集結(jié)，有水流就有落差，“水能”是單位時間內(nèi)水流集結(jié)密度與落差的乘積，是水量作功的結(jié)果。水行政主管部門負責對水資源統(tǒng)一管理，必然負責對水能資源的統(tǒng)一管理。“水能”是一次能源，“水電”是二次能源，“水電”是“水能”的產(chǎn)品，既有內(nèi)在聯(lián)系，又屬兩個不同的工作范疇。就水行政主管部門而言，對于開發(fā)“水能”，無論大、中、小、微，不論投入是國有資本、集體資本或非公有資本，都要對其依法行政和實施行業(yè)監(jiān)管；對于“水電”，則只對農(nóng)村水電和水利系統(tǒng)水電，依法行政和實施行業(yè)監(jiān)管。
關(guān)于農(nóng)村水電規(guī)律性認知與機構(gòu)、職能及能力建設(shè)
（中）
李其道
（五）農(nóng)村水電定性定位
《水電農(nóng)村電氣化標準》由中華人民共和國水利部批準與發(fā)布，于2003年10月1日起施行。“1 總則”1.0.2條文說明規(guī)定：“農(nóng)村水電是指主要由地方組織建設(shè)和管理的中小水電站及其電網(wǎng)。”
從定性上講，農(nóng)村水電指的是中小水電可再生清潔能源、綠色能源，不是指的常規(guī)煤電等能源。
從含義上講，農(nóng)村水電不僅指電源，而且指與其配套的電網(wǎng)，是中小水電電源電網(wǎng)的統(tǒng)稱。
從定位上講，凡主要由地方組織建設(shè)和管理的中小水電站及其電網(wǎng)，不論投入是國有資本、集體資本或非公有資本，只要堅持為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務(wù)的方向，主要為農(nóng)村與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展提供電力，即為農(nóng)村水電。包括通過與地方簽訂協(xié)議，由民營資本異地開發(fā)中小水電借網(wǎng)向本地區(qū)農(nóng)村與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展提供電力，堅持為“三農(nóng)”服務(wù)的方向，也為農(nóng)村水電。
農(nóng)村水電現(xiàn)時期主要是指5萬千瓦及以下的小水電。當前我國小水電包含“并網(wǎng)小水電”、“離網(wǎng)小水電”和微型小水電等形式。而并網(wǎng)小水電又包括發(fā)供一體小水電和只發(fā)不供小水電兩種體制形式。前者是農(nóng)村水電的主體，供需直接見面，既有電源，又有電網(wǎng)，并與主網(wǎng)進行電能交換交易，余電上主網(wǎng)，不足從主網(wǎng)購入，屬于獨立配電實體范疇。離網(wǎng)小水電必然是發(fā)供一體的體制形式。
這里對“貶低小水電”提出質(zhì)疑。小水電大多是逕流式開發(fā)，沒有大量水體集中和移民，具有分散布點、就地開發(fā)、聯(lián)片成網(wǎng)、就近供電、價格低廉、綠色環(huán)保的特性，結(jié)合實施電氣化、代燃料、戶戶通、新農(nóng)村工程建設(shè)，對于改善農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村能源供應(yīng)，普及農(nóng)村用電，解決農(nóng)民燃料，加強節(jié)能減排，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收，促進實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好，發(fā)揮了不可替代的重要作用。小水電是世界公認的清潔可再生綠色能源，是聯(lián)合國扶貧開發(fā)千年計劃最重要的組成部分。中國小水電得到國際社會的高度評價。
1998年政府機構(gòu)改革，撤銷了水利部水電及農(nóng)村電氣化司，劃出了水電建設(shè)管理職能，以后各?。▍^(qū)、市）也劃出了水利部門水電建設(shè)管理職能，一些市、縣撤銷了水利部門水電管理機構(gòu)，個別縣甚至撤銷了水利局，從上到下取消了水行政主管部門對水能資源開發(fā)和農(nóng)村水電建的監(jiān)管職能。正是在這樣的情況下，不少地方出現(xiàn)了小水電無序開發(fā)的問題，帶來破壞生態(tài)環(huán)境、影響河流健康生命和發(fā)生重大事故等后果。水利部恢復(fù)成立農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局（部直屬事業(yè)單位）后, 2003年水利部主動部署全國水利系統(tǒng)全面開展清查無規(guī)劃、無審查、無監(jiān)管、無驗收的“四無”水電站的工作，認真進行排查、整頓、治理；2006年，水利部進一步發(fā)出《關(guān)于制止無序開發(fā) 進一步清除“四無”水電站的意見》、《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村水電站安全管理分類及年檢辦法〉的通知》、《關(guān)于加強農(nóng)村水電建設(shè)管理的意見》和《農(nóng)村水電建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》；2008年，水利部進一步部署全國水利系統(tǒng)開展對違規(guī)水電站的清查整改工作。以上工作取得了積極成效。
綜上所述，一要分清楚“小水電無序開發(fā)”為什么會產(chǎn)生，相關(guān)部門中誰承擔監(jiān)管責任。如果依據(jù)“三定”方案明確規(guī)定的職責，那和水行政主管部門是毫無關(guān)系的，即使是水利部恢復(fù)成立了農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局，水電建設(shè)管理職能也并沒劃回來。2003年以來水行政主管部門所開展的對“四無”水電站以及違規(guī)水電站的清查整改工作，是依據(jù)國家法律法規(guī)政策的規(guī)定和遵循“治水辦電相結(jié)合”的內(nèi)在規(guī)律，主動自覺地去做的。如果要打板子，是打不到水行政主管部門身上的。打誰呢、問責誰呢？大概只能是將水電建設(shè)管理職能“張冠李戴”于自己頭上的部門，以及有“行政壟斷嫌疑”的越位部門吧？！
二要嚴格把“小水電無序開發(fā)”和小水電本身區(qū)分開來。不能把開發(fā)中、工作中出現(xiàn)的問題說成是小水電本身的問題。不應(yīng)該混淆是非把貶低的矛頭指向小水電。開發(fā)中、工作中出現(xiàn)的問題，是完全可以解決的，而這解決表明了水行政主管部門履行職責，特是劃回水電建設(shè)管理職能讓其名正言順的更為有效地履行職責的重要性與必要性。不容許“把水電妖魔化”，同樣不容許“把小水電妖魔化”。
（六）小水電資源
我國5萬千瓦及以下的農(nóng)村水電資源即小水電資源，經(jīng)濟可開發(fā)量為1.28億千瓦，目前尚未開發(fā)的小水電資源還有7000多萬千瓦，年發(fā)電量2500億千瓦時以上。小水電資源是我國貧困山區(qū)除土地、山林之外，農(nóng)村集體和農(nóng)民最易于開發(fā)利用，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢，促進和保障農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的最珍貴的稀有資源。其區(qū)位分布與我國相對貧困人口區(qū)位分布基本一致。全國相對貧困人口大頭在西部地區(qū)，這里小水電資源經(jīng)濟可開發(fā)量占全國總量的70%，開發(fā)率僅為15%。全國592個國家扶貧重點縣中，有420個縣小水電資源豐富，占重點縣總數(shù)的71%。
（七）農(nóng)村水電作用
現(xiàn)今我國能源以煤碳和水能為主，能源探明總儲量構(gòu)成是：原煤85.1%，水能11.9%；能源剩余可采總儲量構(gòu)成是：原煤51.4%，水能44.6%?，F(xiàn)今農(nóng)村能源開發(fā)利用，體現(xiàn)在動力上，幾乎全部為農(nóng)村水電?，F(xiàn)全國農(nóng)村水電裝機5500萬千瓦，年發(fā)電量1600億千瓦時以上，裝機占全國整個水電的近38%，發(fā)電量占全國整個可再生綠色能源發(fā)電量的99%。全國1/2國土、1/3縣、1/4人口靠農(nóng)村水電提供電源。四川以農(nóng)村水電為主體的地方電力發(fā)電裝機900萬千瓦，年發(fā)電量328億千瓦時，其中水電裝機850余萬千瓦，年發(fā)電量310億千瓦時。在四川電力格局中，地方電力在面上占70%以上，在量上占30%。
在2008年冰雪災(zāi)害和特大地震災(zāi)害中，小水電在抗災(zāi)救災(zāi)中都發(fā)揮了獨撐一片天的作用。在5．12四川特大地震災(zāi)害中，汶川下莊電廠及時修復(fù)供縣城救災(zāi)用電；雅安市受災(zāi)縣第一時間恢復(fù)供電；茂縣、九寨溝、臥龍都較早地恢復(fù)了供電；與汶川震中一山之隔的彭州市龍門山大山深處靠小水電起家的西部第一村——寶山村，及時搶修未被全毀的3座小水電（17座小水電被毀14座，剩下3座）和外購鄰鄉(xiāng)小水電電力供本村、鄰村和龍門山場鎮(zhèn)用電。截至目前，原由小水電供電的96個受災(zāi)嚴重停止供電的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全部恢復(fù)供電。邊遠山區(qū)點多面廣用電分散的負荷，本身也不可能靠大電網(wǎng)長距離輸送供電。不可替代的小水電，為這些地區(qū)災(zāi)害救援和災(zāi)后重建提供了重要的電力支撐與服務(wù)。
（八）規(guī)律性認知
1．兩條腿走路。我國幅員遼闊，自然、經(jīng)濟條件差別大，城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村用電點多、面廣、分散，要求不同，而農(nóng)村水能資源遍布全國各地，特別是貧困山區(qū)和老少邊窮地區(qū)農(nóng)村水能資源豐富?？陀^實際決定我們在積極發(fā)展國家電力的同時，必須大力發(fā)展以農(nóng)村水電為主體的地方電力，以適應(yīng)和滿足不同地域、不同層面、不同特點的用電需求。
2．地方電力姓水名電為農(nóng)。農(nóng)村水電源于農(nóng)村，源于消除貧困，是貧困地區(qū)農(nóng)民群眾的一大創(chuàng)舉。是由我國的自然地理環(huán)境和社會主義初級階段的社會經(jīng)濟條件造就的，是由我國的國情和中西部地區(qū)和東部山區(qū)各有關(guān)省（區(qū)、市）的?。▍^(qū)、市）情決定的。是改革的產(chǎn)物。治水辦電相結(jié)合，發(fā)展農(nóng)村水電，普及農(nóng)村用電，建設(shè)中國特色農(nóng)村電氣化（含代燃料、新農(nóng)村工程建設(shè)等），受到歷代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視和親切關(guān)懷，得到地方政府和人民群眾的熱烈擁護和堅決支持。歷史和實踐表明，以農(nóng)村水電為主體的地方力始終姓水名電為農(nóng)。
3．自建、自管、自用的“三自”方針。
——鄧小平同志充分肯定的“三自方針”，其精神實質(zhì)就是堅持自力更生、艱苦奮斗；就是堅持“誰投資、誰所有、誰收益”， 防止、反對上劃、平調(diào)，維護投資者合法權(quán)益，調(diào)動國有資本、集體資本、非公有資本發(fā)展農(nóng)村水電的積極性；就是堅持農(nóng)村水電電源與電網(wǎng)同步建設(shè)，電力建設(shè)與負荷建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，直接面向農(nóng)村電力市場，以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，以實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一為目標，為貧困山區(qū)和老少邊窮地區(qū)全面建設(shè)小康社會提供電力支撐和服務(wù)，為這些地區(qū)實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作出更大貢獻。
——“三自”方針中的“自建”，還包含農(nóng)村水電國有產(chǎn)權(quán)獲得的利潤不納入地方財政收入，實行“以電養(yǎng)電”。而實行“以電養(yǎng)電”政策，就是實行股份制辦電，按股分紅，國家、地方國有股份分得的紅利作為“以電養(yǎng)電”資金，繼續(xù)用于農(nóng)村水電及電氣化建設(shè)，建立投入產(chǎn)出良性循環(huán)、滾動發(fā)展的機制。
——26年前我國農(nóng)村水電及電氣化建設(shè)就普遍實行“三自”方針和“以電養(yǎng)電”政策，表明它早就突破了計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)模式，率先跨入了市場經(jīng)濟的范疇。它適應(yīng)解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力與電力生產(chǎn)力的要求，適合資金來源多渠道、投資主體多元化、公有制實現(xiàn)形式多樣性的舉辦運營特點和實際。
4．電力生產(chǎn)力和電力生產(chǎn)關(guān)系（涉及中央與地方，主管與分管，培育多市場主體等等）。
——在社會生產(chǎn)力還不發(fā)達的現(xiàn)階段，發(fā)展電力生產(chǎn)力的多層次、多模式，決定電力生產(chǎn)關(guān)系的多層次、多模式。中央、地方辦電，必然帶來中央、地方管電；綜合部門、相關(guān)部門涉電，必然帶來主管與分管和統(tǒng)一管理下的分工協(xié)作。電網(wǎng)是技術(shù)設(shè)施，屬于生產(chǎn)力范疇；企業(yè)是市場主體，屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇。全國全省可以是一個電網(wǎng)（聯(lián)合電網(wǎng)），但不可能是也不應(yīng)該是一個企業(yè)。推進全國全省聯(lián)網(wǎng)，不是也不應(yīng)是推行輸配一體的“一省一公司”。
——在積極推進全省全國聯(lián)網(wǎng)的同時，分布式供電的農(nóng)村水電實行地方辦電與管電、管網(wǎng)的結(jié)合，建立和完善發(fā)供一體的地方獨立配電公司，參與培育和完善多市場主體的電力市場體系，符合電力體制改革的方向，符合國際社會聯(lián)合電網(wǎng)分散分布式供電的能源戰(zhàn)略發(fā)展方向。
5．大小電網(wǎng)并舉共存、和諧協(xié)調(diào)發(fā)展，反映了電力工業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。
在全國電力工業(yè)格局中，1/2國土、1/3縣、1/4人口靠農(nóng)村水電提供電源；農(nóng)村水電裝機占全國整個水電裝機的近38%，年發(fā)電量占全國整個可再生綠色能源年發(fā)電量的99%。四川在全省電力工業(yè)格局中，以農(nóng)村水電為主體的地方電力的供電面占60%-70%以上（60%以上的縣、70%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)），裝機和年發(fā)電量均占30%左右。農(nóng)村水電的主體體制形式體現(xiàn)了“電源是基礎(chǔ)，電網(wǎng)是關(guān)鍵，服務(wù)‘三農(nóng)’是宗旨，與主網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)運行，供需直接見面”的基本特征。大小電網(wǎng)并舉共存、和諧協(xié)調(diào)發(fā)展，反映了電力工業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。歷史和實踐表明，以農(nóng)村水電為主體的地方電力是電力工業(yè)不可替代的重要組成部分，是水利事業(yè)不可分割的重要內(nèi)容，對于貧困山區(qū)和老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了不可或缺的重要作用。
6．農(nóng)村水電具有準市場競爭性。
——實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的農(nóng)村水電，是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和“六小”工程，是基礎(chǔ)性、扶貧性、公益性、生態(tài)性與經(jīng)營性相結(jié)合的工程，具有準市場競爭性。
——農(nóng)村水電的社會公益與生態(tài)服務(wù)性，決定它不完全受建立在競爭基礎(chǔ)上的市場規(guī)則的約束，不允許以盈利為唯一目標，而不要社會公益、生態(tài)服務(wù)目標，要求國家直接配置調(diào)節(jié)部分資源，發(fā)揮國有資本的主導(dǎo)作用（特別是西部地區(qū)需要如此）或引導(dǎo)作用；但它同時也具有經(jīng)營性，要求在國家的宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，同時重視用“看得見的手”補充“看不見的手”，不陷入“泛市場化”
7．農(nóng)村水電資產(chǎn)監(jiān)管須國資部門與水行政主管部門相結(jié)合。
——農(nóng)村水電資產(chǎn)包括實物性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)兩個方面。國資部門須管資（實物性）、管人、管事（保值增值…），水行政主管部門也須管資（資源性）、管人、管事（安全完整…），兩者相結(jié)合是客觀形勢發(fā)展的需要和農(nóng)村水電改革發(fā)展的內(nèi)在要求。一般講來，相關(guān)國有獨資、控股企業(yè)高層經(jīng)管人員，應(yīng)由水行政主管部門推薦，再由國資部門任命或?qū)徟扑]。
——《水電農(nóng)村電氣化標準》“2 基本條件”2.0.7條文規(guī)定：“經(jīng)政府授權(quán)，確立水行政主管部門履行國有水利水電資產(chǎn)出資人代表職責。”應(yīng)得到執(zhí)行。
關(guān)于農(nóng)村水電規(guī)律性認知與機構(gòu)、職能及能力建設(shè)
（下）
李其道
（下）
李其道
（九）存在的主要問題
1.缺資金。有社會、民營資本投入農(nóng)村水電，不等于發(fā)展農(nóng)村水電不缺國有資本，不需國家投資。目前全國特別是貧困山區(qū)和老少邊窮地區(qū)大量缺少的是直接扶持“三農(nóng)”的國有資本，大量需要的是實現(xiàn)社會效益和生態(tài)效益的國家投資。發(fā)生冰雪災(zāi)害和特大地震災(zāi)害后，農(nóng)村水電電源電網(wǎng)（包括嚴重受損的民營企業(yè)在內(nèi)）恢復(fù)重建更急需國有資本、國家資金投入支持。
2. 建設(shè)監(jiān)管缺位并在配置資源上有失誤。由于監(jiān)管缺位越位實際不到位，缺乏有效調(diào)控、缺乏財政必要支持和未充分考慮農(nóng)村水電僅具有準市場競爭性，而把發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用按“泛市場化”運作，導(dǎo)致：
——只要市場上有人投資農(nóng)村水電，就讓它進入市場，放棄市場監(jiān)管和導(dǎo)向、協(xié)調(diào)；
——不少地方強勢資本、私人資本開發(fā)農(nóng)民身邊的農(nóng)村水能資源，直接剝奪農(nóng)村集體和農(nóng)民的權(quán)益，不僅無償占用農(nóng)村水能資源，而且對占用農(nóng)村土地也大多采取一次性廉價補償?shù)淖龇?，農(nóng)村集體和農(nóng)民不僅無錢無資源自己辦電和參與辦電，并使農(nóng)民受到失地失業(yè)嚴重威脅；
——建成的水電站大多只發(fā)不供，單純進行商品電輸出，當?shù)赜秒姴欢?，直接惠?#8220;三農(nóng)”不多，不僅未能“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，反而繼續(xù)“以農(nóng)哺工，以鄉(xiāng)養(yǎng)城”，加大城鄉(xiāng)差距，擴大社會不公，影響穩(wěn)定、和諧；
——不少地方出現(xiàn)“四無”水電站，不按規(guī)劃建設(shè)發(fā)展，無序開發(fā)，浪費資源，破壞環(huán)境，危及河流健康生命，威脅人民生命財產(chǎn)安全；
——大量的農(nóng)村水電企業(yè)非國有與非集體化；
——不少地方，對于中央把農(nóng)村水電作為“農(nóng)民增收效果更顯著”的重要途徑，難以形成；要求“增加投資規(guī)模，充實建設(shè)內(nèi)容，擴大實施范圍”的扶持政策，難以落實；促進和保障農(nóng)民增收的目標，難以實現(xiàn)。
3．嚴重影響農(nóng)村水電科學(xué)、有序、可持續(xù)發(fā)展的體制性障礙依然存在。
——大電網(wǎng)企業(yè)輸配一體的壟斷體制尚未打破，壟斷買電賣電經(jīng)營機制仍在發(fā)揮強勢作用，主輔不分仍在不斷發(fā)生關(guān)聯(lián)交易。
——大電網(wǎng)仍在不少地方強勢推行上劃、代管、控股股改、賤價收購農(nóng)村水電電網(wǎng)及其資產(chǎn)，不斷擴大和營造輸配一體的行業(yè)壟斷和“一省一公司”的區(qū)域壟斷，打壓農(nóng)村水電（小水電、地方電力）。
——把輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)混同起來，強制要求發(fā)供一體的農(nóng)村水電配電網(wǎng)企業(yè)也要廠網(wǎng)（發(fā)供）分開；把農(nóng)村水電只視作電源；至今在政策上不明確直接購電既指大用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電，也包含大用戶（片區(qū)用戶）向發(fā)供一體的農(nóng)村水電配電網(wǎng)企業(yè)直接購電；至今容不得鄉(xiāng)村小水電既有電站又有供區(qū)。
——全國800余個農(nóng)村水電自供自管縣現(xiàn)只剩下240余個，而保留供電區(qū)的鄉(xiāng)村小水電則少得可憐。全國農(nóng)村水電除自發(fā)自供外，70%以上的供電量以不到0.25元/千瓦時的上網(wǎng)電價賣給大電網(wǎng)，當?shù)爻青l(xiāng)卻以超過0.5元/千瓦時的價格從大電網(wǎng)買回，一年價差高達200—300億元。
——如段應(yīng)碧同志2006年6月1日給溫家寶總理報告所說：“一是與當?shù)剞r(nóng)民的利益脫節(jié)。農(nóng)民不能從小水電開發(fā)中得到直接的好處，既不能分享經(jīng)濟收益，又用不上廉價電。二是與生態(tài)保護和建設(shè)脫節(jié)。除了有的地方小水電開發(fā)無序破壞生態(tài)環(huán)境外，主要是當?shù)剞r(nóng)民因為用不起電，生活燃料仍然靠燒柴，生態(tài)很難改善。三是留下了影響穩(wěn)定的長期隱患
?。ㄊ┳谥?br> 1．指導(dǎo)思想。堅持為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務(wù)的方向，統(tǒng)籌農(nóng)村水電與經(jīng)濟建設(shè)、江河治理、扶貧開發(fā)、生態(tài)建設(shè)等四個方面的結(jié)合，樹立“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀，以發(fā)展為主題，以改革和科技進步為動力，以水能資源統(tǒng)一管理為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一為目標，強化和有效實施水行政主管部門對農(nóng)村水電的行業(yè)管理，為貧困山區(qū)和老少邊窮地區(qū)全面建設(shè)小康社會提供電能支撐和服務(wù)，為這些地區(qū)實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展不斷作出新貢獻。
2．“兩面向、三服務(wù)、一促進”：面向農(nóng)村、縣鎮(zhèn)，為農(nóng)村經(jīng)濟社會、縣域經(jīng)濟社會和保護與改善生態(tài)環(huán)境服務(wù)，促進中國特色農(nóng)村電氣化發(fā)展（含戶戶通、代燃料、社會主義新農(nóng)村工程建設(shè)）。
（十一）途徑
1.硬件建設(shè)。
——農(nóng)村水電及電氣化、代燃料、戶戶通、增收解困工程建設(shè)。
——發(fā)揮農(nóng)村水電引擎作用，推進社會主義新農(nóng)村工程建設(shè)。
——繼續(xù)推進農(nóng)村電網(wǎng)與縣城電網(wǎng)建設(shè)改造。
——農(nóng)村水電電源電網(wǎng)現(xiàn)代化建設(shè)。
2.軟件建設(shè)。
——加強水能資源統(tǒng)一管理。確保規(guī)劃有效執(zhí)行，資源合理利用，開發(fā)有序進行，生態(tài)環(huán)境有效保護，從源頭上確保資源開發(fā)工程質(zhì)量和公共安全。①加強水能資源管理的基礎(chǔ)工作。②實行水能資源開發(fā)許可、使用權(quán)有償出讓制度，建立保護河流健康生命的反哺機制和促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的反哺機制。③實施水能資源開發(fā)利用方案審查同意書制度。
——深化電力體制改革。①在政府的主導(dǎo)下，大力推進國家電網(wǎng)企業(yè)盡快實施主輔分離、及早實施輸配分開改革，保護和促進大小電網(wǎng)并舉共存、和諧協(xié)調(diào)發(fā)展。②積極實施農(nóng)村水電資產(chǎn)戰(zhàn)略性重組，以人為本，正確對待和妥善處理省、市、縣級各相關(guān)方面，以及政府、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、職工之間的關(guān)系，完善分散開發(fā)、就地供電、就近消納、聯(lián)網(wǎng)運行的地方獨立配電公司的體制與機制。
——推進行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)綜合改革。推進以行業(yè)為主導(dǎo)、以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)、以企業(yè)為主體的的綜合改革，一有利于政府機構(gòu)改革，明確水行政主管部門同時行使水利水電國有“資源性”資產(chǎn)監(jiān)管職責，加強農(nóng)村水電及其資源的機構(gòu)、職能和能力建設(shè)；二有利于實行產(chǎn)業(yè)改革，改主要以行政隸屬關(guān)系為紐帶的產(chǎn)業(yè)行政管理方式與機制為主要以產(chǎn)權(quán)為紐帶的產(chǎn)業(yè)管理方式與機制；三是有利于企業(yè)改革，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求, 深化改革、強化管理、可持續(xù)發(fā)展，積極參加電力體制配電端的改革。
——加強水行主管部門行業(yè)管理，搞好省級水電集團建設(shè)。以四川為例，它有新老兩個集團，在行業(yè)管理與協(xié)作配合下應(yīng)有明確分工（發(fā)生5.12特大地震災(zāi)害后，作為下屬成員企業(yè)災(zāi)后重建的責任主體，更應(yīng)有明確分工）。①新集團（投資經(jīng)營集團公司）應(yīng)是省級水利地電110千伏及以下配電網(wǎng)“資產(chǎn)經(jīng)營”公司，應(yīng)是受損農(nóng)村水電電網(wǎng)災(zāi)后重建責任主體。要妥善處理好省、市（州）、縣企業(yè)間的權(quán)益關(guān)系，不能比照大電網(wǎng)的做法，走“省公司對電業(yè)局、電業(yè)局對供電局”垂直一體化的經(jīng)管路子。集團公司是母子體系，含有兩級或多級法人。輸配分開后，全省配電公司會保持眾多個（原則上以縣為單元），而不同產(chǎn)權(quán)的配電網(wǎng)資產(chǎn)經(jīng)營公司則會有少數(shù)幾個。不能把配電網(wǎng)“資產(chǎn)經(jīng)營公司”和“配電公司”等同起來，那是做不到也不符合電力體制改革方向的。②老集團（水電產(chǎn)業(yè)集團公司）應(yīng)是省級水利地電發(fā)電“資產(chǎn)經(jīng)營”公司，應(yīng)是受損農(nóng)村水電電源災(zāi)后重建責任主體。下步發(fā)展趨勢，可逐步走向獨資、合資以及采取混合所有制的形式（含當?shù)剞r(nóng)村集體、農(nóng)民股權(quán)）興辦與收購一部分水電廠（站），而形成為省級水利地電發(fā)電集團公司。
——設(shè)立國家資源股和國家投入股，建立股權(quán)收益補助農(nóng)村集體與農(nóng)民的機制。農(nóng)村水能資源屬于國家所有，國家以資源使用權(quán)對開發(fā)農(nóng)村水電進行投入，設(shè)立國家資源股，享有農(nóng)村水電股權(quán)。同時，國家采取多種形式增加對開發(fā)農(nóng)村水電的投入，設(shè)立國家投入股，享有農(nóng)村水電股權(quán)。國家資源股和國家投入股股權(quán)屬于國家所有，受益權(quán)主要歸農(nóng)民。股權(quán)收益主要用于補助貧困鄉(xiāng)村、貧困農(nóng)戶增加農(nóng)村集體與農(nóng)民收入；另一部分用于資源維護保養(yǎng)與生態(tài)修復(fù)建設(shè)。
——積極推廣四川彭州寶山村、福建永春美嶺村等新農(nóng)村的經(jīng)驗，大力支持和幫助農(nóng)村集體與農(nóng)民開發(fā)農(nóng)村水電。根據(jù)當前實際，大力支持和幫助農(nóng)村集體與農(nóng)民投資投勞投料開發(fā)農(nóng)村水電；允許農(nóng)村集體與農(nóng)民以被占用的土地、山林補償入股開發(fā)農(nóng)村水電；實行農(nóng)村集體與農(nóng)民以未來農(nóng)村水電企業(yè)收益為抵押擔保，以企業(yè)法人為對象進行貸款，用承貸資金作為資本投入開發(fā)農(nóng)村水電。
——積極推行股份制、股份合作制、混合所有制辦電管電。調(diào)動國有資本、集體資本和非公有資本開發(fā)經(jīng)營農(nóng)村水電的積極性，推行股份制、股份合作制、混合所有制。農(nóng)村水電電網(wǎng)和骨干電源建設(shè)經(jīng)管應(yīng)實行國有資本控股。災(zāi)后重建的民營農(nóng)村水電電網(wǎng)企業(yè)，通過國家資金投入扶助，應(yīng)促進改制為國有資本控股的股份制企業(yè)。
——積極推行農(nóng)村水電管理現(xiàn)代化。這是農(nóng)村水電電源電網(wǎng)現(xiàn)代化硬件建設(shè)的配套軟件建設(shè)。要嚴格執(zhí)行農(nóng)村水電定崗定員標準，全面推行農(nóng)村水電思想、組織、隊伍、方法、手段現(xiàn)代化，既要實行無人值班、少人值守，又要實施創(chuàng)業(yè)再就業(yè)、轉(zhuǎn)崗不下崗、分流不失業(yè)。
——加強農(nóng)村水電抗災(zāi)救災(zāi)（含洪災(zāi)）的安全措施建設(shè)。①建立抗災(zāi)救災(zāi)預(yù)警系統(tǒng)；②制定發(fā)生嚴重故障時電網(wǎng)解列、“黑啟動”、孤立運行、應(yīng)急電源、應(yīng)急通信調(diào)度等預(yù)案；③加強搶險物資器材購置管理。
（十二）機構(gòu)、職能及能力建設(shè)
1.在撤銷水利部水電及農(nóng)村電氣化司后，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準同意水利部成立農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局，對推進農(nóng)村水電及電氣化事業(yè)發(fā)展，起到了決定性作用。
1999年6月，根據(jù)國務(wù)院批準的“三定方案”和國務(wù)院國發(fā)[1999]２號文件賦予水利部的職責，經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)溫家寶批準，中央機構(gòu)編制委員會辦公室以中編辦字[1999]73號文件批復(fù)水利部成立農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局（部直屬事業(yè)單位）。水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局行使以下職能：①指導(dǎo)水利行業(yè)的水電管理；②組織協(xié)調(diào)農(nóng)村水電及電氣化工作；③組織實施水利行業(yè)農(nóng)電體制改革、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)改造和城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價等工作；④對大中型水電站建設(shè)選址、庫容規(guī)劃提出意見，組織指導(dǎo)水電站大壩的安全監(jiān)管，統(tǒng)一調(diào)控和調(diào)度全國水利、水電設(shè)施的水量；⑤承辦交辦的其他事項。
進入新世紀，中編辦進一步明確了水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局的行政職能；人事部重新將該局納入公務(wù)員制度管理；財政部將該局工資納入國家機關(guān)統(tǒng)發(fā)；水利部落實《可再生能源法》重新制定了農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局的“三定”方案，規(guī)定了10項行政職能，新增了水能資源管理職能，充實了農(nóng)村水電建設(shè)管理職能。同時為地方各級水行政主管部門結(jié)合實際健全機構(gòu)，創(chuàng)新機制，加強水能資源統(tǒng)一管理，加強農(nóng)村水電及電氣化的建設(shè)與管理，加強水利系統(tǒng)水電的建設(shè)與管理，加強農(nóng)村水電電網(wǎng)的建設(shè)改造與管理提供了依據(jù)和籃本。
2．圍繞新一輪“三定”方案，對總體上加強機構(gòu)、職能及能力建設(shè)的建議：
依據(jù)農(nóng)村水電是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和“六小工程”的屬性及特點和中央提出的政府職能轉(zhuǎn)變的“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的“十六字”要求，對于農(nóng)村水電工作應(yīng)該發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，切實履行政府職責和有效行使“水能開發(fā)與利用、水利系統(tǒng)水電建設(shè)與管理和農(nóng)村水電建設(shè)與管理”的行業(yè)管理職能。
落實到水行政主管部門農(nóng)村水電管理機構(gòu)----
一是代表主管部門，依法行政；
二是代表主管部門，實施水能資源統(tǒng)一管理和開發(fā)利用許可制度；
三是代表主管部門配合經(jīng)濟綜合部門，并在能源主管部門的指導(dǎo)下，實施職責范圍內(nèi)的普遍監(jiān)督管理和安全許可制度；
四是代表主管部門配合國資部門，建立和完善歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，實施水利水電國有資源性資產(chǎn)監(jiān)管，保障安全完整；
五是通過法規(guī)政策、規(guī)劃計劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)服務(wù)實施行業(yè)管理；
六是通過建立和完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，實行改革、改造與管理相結(jié)合，組織指導(dǎo)企業(yè)管理。
