水價(jià)背后，我們付出了什么

消費(fèi)者將面臨這樣的悖論：為跑冒滴漏付費(fèi)，這些費(fèi)用卻被拿去償還他們根本不需要的供水能力建設(shè)

《瞭望東方周刊》記者山旭 | 北京報(bào)道

是不是只有漲價(jià)，才能讓城市的供水系統(tǒng)正常運(yùn)行？

是不是只有漲價(jià)，才能讓供水企業(yè)扭虧為盈？

是不是只有漲價(jià)，才能讓人們喝上干凈的水？

《望東方周刊》記者搜索了《城市供水統(tǒng)計(jì)年鑒》、世界銀行報(bào)告、國家統(tǒng)計(jì)局及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，情況是：

10年來，全國除拉薩以外的35個(gè)重點(diǎn)城市水價(jià)，年漲幅達(dá)7.14%，而單位制水成本上漲接近10%。

水價(jià)的漲幅為何追不上成本的躥升？難道漲得還不夠？

也有一組數(shù)字能夠部分觀察個(gè)中原因：

在上述時(shí)間段，全國自來水廠由1450座增加到1852座，增加了27%；漏損率由16.7%升至17.61%。

前者在各地聽證會(huì)中計(jì)入增加成本，成為漲價(jià)的理由；后者，令消費(fèi)者在負(fù)擔(dān)自用水之外，還要為從管道中跑冒滴漏的自來水埋單。

這讓人發(fā)現(xiàn)了一種現(xiàn)象：經(jīng)營者和管理者更傾心于干凈、現(xiàn)代化的大型廠房，有誰會(huì)在乎那些黑糊糊、長(zhǎng)滿青苔的管道？

世界銀行圍繞中國供水項(xiàng)目貸款所做的報(bào)告曾有這樣的描述，“因?yàn)榇蟛糠止艿蓝悸裨诘叵?，而且即使急需更新，短期?nèi)還可以繼續(xù)發(fā)揮作用”。

一個(gè)讓人關(guān)注的問題是，《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，早在4年前，中國城市的設(shè)計(jì)制水能力，已達(dá)到日均供水量的2.5倍。

還有，由于最近10年來節(jié)水制度的生效和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨向平穩(wěn)，相當(dāng)一部分嶄新的自來水設(shè)備，也許在未來幾十年都無法得到充分利用。這就提出了投入的合理性和有效性的問題

受住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與發(fā)改委委托，正在制訂《城市水價(jià)成本監(jiān)審辦法》的清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤，在接受本刊采訪時(shí)表示，目前由供水企業(yè)提交、物價(jià)部門審核的成本報(bào)告雖然都“合法”，但是卻未必合理。

住建部城市水資源中心主任邵益生告訴本刊記者，水價(jià)的高低主要取決于成本，在合理規(guī)劃、適度超前建設(shè)的前提下，如果把固定資產(chǎn)投資折舊從供水成本里剔除，那么水價(jià)不僅不會(huì)上漲，甚至還有下降的可能。

問題在于，消費(fèi)者是否應(yīng)該負(fù)擔(dān)這部分成本？或者該負(fù)擔(dān)多少？

企業(yè)虧損不僅因?yàn)樗畠r(jià)太低

作為早期水價(jià)改革研究的直接參與者，邵益生對(duì)于“改革就是漲價(jià)”的說法并不認(rèn)可。雖然他也承認(rèn)，目前提價(jià)已成為企業(yè)扭虧的主要手段。

但他認(rèn)為，如果不遏制投資規(guī)模的過度膨脹，避免供水設(shè)施建設(shè)的過度超前，水價(jià)的上漲壓力就難以消除，除非政府為此埋單。

早在上世紀(jì)80年代后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致用水需求和供水成本增加。一些大城市在此前后進(jìn)行了1949年后第一次調(diào)價(jià)，比如太原、北京、大連等。

但出于控制物價(jià)的考慮，水價(jià)仍被嚴(yán)格限制在較低水平上。而由于經(jīng)濟(jì)改革要求國有企業(yè)自負(fù)盈虧，結(jié)束了企業(yè)對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴，這樣，供水企業(yè)可能面臨既無水費(fèi)補(bǔ)償，又無政府支援的境地。

“當(dāng)時(shí)的主要問題是供水企業(yè)大面積虧損，水價(jià)改革的基本目標(biāo)是補(bǔ)償成本。”邵益生解釋說。

在整個(gè)90年代，全國城市水價(jià)平均增長(zhǎng)了363%，年均增長(zhǎng)率高達(dá)16.5%。

然而，10年內(nèi)城市售水成本增加了6倍，年均增長(zhǎng)20%。供水企業(yè)虧損額在1999年達(dá)到5億多元。

90年代末，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和亞洲開發(fā)銀行，曾在中國援助了“21世紀(jì)中國城市水管理”和“城市供水價(jià)格”兩個(gè)項(xiàng)目，為進(jìn)一步推進(jìn)供水行業(yè)和水價(jià)改革提供技術(shù)支持。

作為中方專家組組長(zhǎng)，邵益生在“城市供水價(jià)格”的項(xiàng)目報(bào)告中曾提出，供水企業(yè)虧損不僅是水價(jià)太低的問題，“同樣有部分供水公司未能有效控制其成本的因素”。

報(bào)告同時(shí)認(rèn)為，供水公司的報(bào)表中并沒有反映所有供水成本，“另一方面，與制水無關(guān)的成本和收入也常常被包括進(jìn)來”。

值得注意的是，亞行認(rèn)為，中國的供水設(shè)施能力“在80年代就已經(jīng)維持在較高的水平”。

“當(dāng)時(shí)提高水價(jià)的另一個(gè)重要原因，是防止低水價(jià)帶來的浪費(fèi)。”但邵益生認(rèn)為，在水資源費(fèi)、水利工程費(fèi)、自來水費(fèi)、污水處理費(fèi)等“水價(jià)”的共同影響下，城市居民家庭用水的價(jià)格彈性已經(jīng)很小了，由提價(jià)帶來的居民節(jié)水空間十分有限。例如在全國5000多億立方米的用水量中，居民生活用水只占100多億，只有1/50。

世界銀行的報(bào)告分析，因?yàn)樗畠r(jià)持續(xù)上漲以及節(jié)水、工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，自1995年以來，城市工業(yè)用水下降了約30%。雖然1991年來城市生活用水總量翻了一番，但同期城市人口增長(zhǎng)了1.8倍，即人均生活用水增長(zhǎng)幅度有限。

遺憾的是，90年代的改革經(jīng)歷和數(shù)據(jù)并沒有被充分重視。不僅提價(jià)仍作為企業(yè)扭虧的主要手段，對(duì)未來用水量的預(yù)期，還導(dǎo)致了后來外資水務(wù)與地方政府屢屢發(fā)生爭(zhēng)端，地方政府往往會(huì)為此付出代價(jià)。

基礎(chǔ)設(shè)施猛增，還要給外企“保底”

2004年前后，以產(chǎn)權(quán)改革為核心的城市水業(yè)改革進(jìn)入高潮，國有供水企業(yè)轉(zhuǎn)讓股權(quán)、整體出售等產(chǎn)權(quán)改革模式層出不窮。

改革使大量資本得以進(jìn)入供水行業(yè)，其最為明顯的結(jié)果是基礎(chǔ)設(shè)施猛增。

從2002年至2007年，隨著自來水廠的增加，綜合生產(chǎn)能力由每天1.22億立方米增加到1.54億立方米。管道總長(zhǎng)從19.4萬公里增加到33.6萬公里。

在北京，自來水廠由2002年的19座，增加到2007年的35座；天津由4座增加到25座；上海由16座增加到45座；江蘇由86座增加到127座。

不過據(jù)清華大學(xué)的傅濤估算，10年來政府投入一般保持在總投資10%左右，“這不包括將國有資產(chǎn)作價(jià)投入新企業(yè)，而是指從財(cái)政劃給企業(yè)作為補(bǔ)貼、用以維持企業(yè)運(yùn)營的資金份額”。

其他受訪者也認(rèn)可國家投入比例保持較低水平的說法。

這樣，剩下90%的資金無論融資渠道如何，幾乎都要遵守市場(chǎng)規(guī)律：通過出售商品獲得利潤，然后償還。漲價(jià)看起來就成為必然。

傅濤說，自來水廠猛增，有保證供水安全的考慮。

與整個(gè)社會(huì)10多年來如潮的基建規(guī)模相似，供水行業(yè)中的不合理建設(shè)也顯然存在。

在2004年用水高峰時(shí)，全國設(shè)計(jì)供水能力與用水量的比例仍為1.5:1。世界銀行認(rèn)為，這種過度投資的主要原因是并沒有考慮到90年代以來整體需求的減少。

接受本刊記者采訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，熱衷自來水廠建設(shè)，原因諸多。比如拔地而起的廠房和顯著提高的供水?dāng)?shù)字，創(chuàng)造了引資、招商環(huán)境等等，更能顯示一個(gè)地方市政設(shè)施水平的提升。

外資進(jìn)入以及在引入外資中的預(yù)判之欠，則可能是另外一個(gè)主要原因。

根據(jù)本刊記者了解的情況，90年代以來絕大多數(shù)外資供水項(xiàng)目都簽訂了保底協(xié)議。它集中體現(xiàn)在，代表政府的自來水集團(tuán)或自來水公司，需要從外資水廠購買定額自來水，從而變相確保外資水廠贏利。

比如在成都，市自來水公司需要向法日合資的自來水廠每天購買40萬立方米自來水，即使需求達(dá)不到，也需按此支付。

然而，該自來水廠建成后，成都市的整體供水能力大大超出實(shí)際需求。為給外資水廠“保底”，成都市自來水總公司不得不將具有60萬立方米日供水能力的自有自來水廠的產(chǎn)能，降低到20萬至50萬立方米。

后來，“保底”也成為一些國內(nèi)自來水廠的建設(shè)模式。

在沈陽，市自來水公司需要每天從上市公司“沈陽發(fā)展”購買150萬立方米的自來水，而實(shí)際用水量?jī)H為130萬立方米，在維持設(shè)計(jì)水價(jià)的情況下，最終導(dǎo)致市自來水公司虧損。

無論投資是否合理，消費(fèi)者關(guān)心的是，誰來償還。

顯然，對(duì)公益事業(yè)的判斷，不在于政府的干預(yù)程度，而在于它是否會(huì)拿出錢來提供直接或間接的補(bǔ)貼，從而使市民以相對(duì)低的價(jià)格享受相對(duì)高的福利。

錢沒花在該花的地方

不過，世界銀行在判斷中國供水行業(yè)的情況時(shí)還這樣表述：盡管很多城市在制水能力方面投資過度，然而其在輸配管網(wǎng)方面的投資明顯不足，這也帶來了提供服務(wù)和可持續(xù)性方面的問題。

根據(jù)《城市供水統(tǒng)計(jì)年鑒》，2002年至2007年，漏損量從42.37億立方米增加到59.55億立方米。這個(gè)數(shù)字，幾乎恰好等于2005年原建設(shè)部公布的全國城市缺水總量--- 60億立方米。

但傅濤認(rèn)為，實(shí)際漏損數(shù)字應(yīng)該再增加50%，“這在行業(yè)內(nèi)并不是秘密”。

國內(nèi)供水的產(chǎn)銷差在不斷擴(kuò)大，而產(chǎn)銷差的主體就是漏損。2002年時(shí)這個(gè)數(shù)字是每年約49億立方米，2007年達(dá)到87億立方米。

這些，幾乎都要計(jì)入成本。

世界銀行認(rèn)為，中國城市供水管網(wǎng)的績(jī)效能力低下有很多原因：管網(wǎng)陳舊，需要修復(fù)；很多1990年以前建成的管網(wǎng)，材質(zhì)差且建設(shè)方法不合理，等等。

事實(shí)上，由于90年代以來政府投入減少，加之資本涌向自來水廠，積累數(shù)十年的管網(wǎng)維修欠賬，一直是整個(gè)供水行業(yè)的軟肋。

所以，如果沒有強(qiáng)制力量，消費(fèi)者將面臨這樣的悖論：為跑冒滴漏付費(fèi)。

當(dāng)然，在許多地方，主管部門對(duì)產(chǎn)銷差也作出嚴(yán)格要求。不過在傅濤看來，聽證并不能真正解決水價(jià)問題：報(bào)表都經(jīng)過物價(jià)部門的審核，都是合法的。“但一方面，即使物價(jià)部門也不一定了解內(nèi)情，此外，合法未必代表合理。”

以產(chǎn)銷差(主體為漏損)為例，數(shù)據(jù)失真已成行業(yè)公認(rèn)的事實(shí)。一個(gè)例子是，一座北方大城市在申報(bào)節(jié)水城市時(shí)的數(shù)字低于20%，但在國家分配維修資金時(shí)，上報(bào)數(shù)字超過40%。

為了使?jié)q價(jià)合理，企業(yè)普遍存在虛報(bào)假報(bào)數(shù)據(jù)的情況。虛報(bào)的方法有三類：一是低估供水總量，目前供水公司水表計(jì)量缺失較為嚴(yán)重，部分關(guān)鍵點(diǎn)水量主要依靠企業(yè)自己估算；二是高估未計(jì)量的收費(fèi)用水量，企業(yè)對(duì)定額付費(fèi)的市政用水和不付費(fèi)的消防用水，由于未裝水表，而高估用水總量，降低產(chǎn)銷差；三是部分城市調(diào)低用水單價(jià)，加大用水總量，間接降低產(chǎn)銷差。

“數(shù)據(jù)失真已經(jīng)成為行業(yè)的最大問題之一。”傅濤說，目前他們正在制訂行業(yè)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)：要計(jì)算成本是否合理，就要了解全行業(yè)的績(jī)效情況，確定標(biāo)準(zhǔn)，然后衡量合理性。但了解真正的數(shù)據(jù)，已經(jīng)成為這項(xiàng)工作的難點(diǎn)，專業(yè)人士尚感頭痛，何況普通公眾。

利益集團(tuán)深入供水企業(yè)

清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心的數(shù)據(jù)顯示，自來水公司人均收入較當(dāng)?shù)厝藛T普遍高出20%，部分城市，尤其是中小城市，甚至高出2至3倍。

早在90年代末制訂水價(jià)改革策略時(shí)，亞洲開發(fā)銀行“城市供水價(jià)格”項(xiàng)目報(bào)告就表明，在沒有外部審批的情況下制定預(yù)算，結(jié)果是成本幾乎不能控制，特別是對(duì)工資和其他福利的控制，更顯軟弱無力。

不過，在企業(yè)權(quán)利上，供水公司處于矛盾地位，“許多機(jī)構(gòu)在供水企業(yè)中存在既得利益，沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)有權(quán)或極力去實(shí)行嚴(yán)格的成本控制措施”。

這一情況到今天也沒有明顯改觀。

原因是多樣的。比如由于傳統(tǒng)的國管屬性和好福利，供水企業(yè)的大量富余人員源于各級(jí)政府的政策性安排和人情安排。

由于存在大量“背景人員”，供水企業(yè)的福利“必須”保持在一個(gè)相對(duì)好的水平上。同時(shí)為了保證便利暢通的安置渠道，地方政府往往也不愿意與供水企業(yè)在福利造成的成本問題上“較真”。

此外，還有每年估計(jì)達(dá)數(shù)億元的政策性減免水費(fèi)，這雖然為地方招商引資提供了便利，但成本卻被轉(zhuǎn)嫁到了消費(fèi)者身上。

此外，按照《城市供水統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2002年，供水行業(yè)利潤總額為負(fù)1億元，凈利潤負(fù)1.9億元；2007年，這兩個(gè)數(shù)字分別達(dá)到負(fù)3.21億元和負(fù)5.96億元。

利潤總額是在營業(yè)收入中扣除成本消耗及營業(yè)稅后的剩余，凈利潤則需要再減去其他各種開支和稅費(fèi)。

可見，2007年較2002年，供水行業(yè)的非成本消耗和稅費(fèi)增加，接近2億元。

而在2004年，兩項(xiàng)利潤數(shù)字的虧損曾達(dá)到歷史峰值：利潤總額負(fù)9.67億元，凈利潤負(fù)12.53億元。

事實(shí)上，通過清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，少量城市供水公司迫于政府城市建設(shè)的壓力，為其他城市建設(shè)項(xiàng)目提供了貸款或擔(dān)保，部分亦間接進(jìn)入了水價(jià)成本。

無論何種原因，水價(jià)都是最后的出口，水龍頭和水表，在承擔(dān)著一切。

據(jù)本刊記者了解，為實(shí)現(xiàn)新的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，有關(guān)方面正在醞釀一項(xiàng)投資達(dá)1000億元的管網(wǎng)維修改造計(jì)劃，以使80年代以來幾乎沒有大型維護(hù)的管網(wǎng)，達(dá)到高質(zhì)量的可飲用水的輸配標(biāo)準(zhǔn)。這些欠賬是早該補(bǔ)上的。

如果因?yàn)槟壳肮┧袠I(yè)的市場(chǎng)化屬性，而進(jìn)行高比例的市場(chǎng)融資，新一輪水價(jià)上漲在所難免。■

水價(jià)的組成

城市自來水水價(jià)一般由基礎(chǔ)水價(jià)和代收費(fèi)兩個(gè)部分組成。

基礎(chǔ)水價(jià)一般指供水企業(yè)向用戶出售自來水的“裸價(jià)”，是水廠在計(jì)算水價(jià)時(shí)不含其他費(fèi)用的最低水價(jià)。

在絕大多數(shù)城市，主要代收費(fèi)包括污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)，而南水北調(diào)沿線城市還收取南水北調(diào)基金作為工程建設(shè)資金。