特許經營模式下城鄉(xiāng)供水一體化的實現(xiàn)
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發(fā)布日期：2023-09-26 來源：大岳咨詢 瀏覽次數(shù)：
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水是生命之源，“讓老百姓喝上放心水”一直是中央及國家政策高度關注的公共基礎設施領域的關鍵問題。2019年4月，習近平總書記在重慶主持召開的“兩不愁三保障”突出問題座談會上指出，“讓農村人口喝上放心水，統(tǒng)籌研究解決飲水安全問題”。
目前縣域區(qū)域內的城鄉(xiāng)居民供水大部分仍處于二元供水局面：縣城供水通常由住建部門負責，一般會成立一家國有企業(yè)來負責日常供水；而農村供水通常由水利部門負責，通常是設置專門的機構或事業(yè)單位（如農村飲水安全服務站等機構）負責農村居民的日常人飲供水及農用灌溉用水。在這種二元供水結構下，部分地區(qū)由于農村居民點較為分散，供水設施投資強度高，經價格監(jiān)審后出現(xiàn)農村居民水費價格甚至高于縣城居民水費價格的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)供水一體化主要是指將供水管網、服務等由城市延伸、覆蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立起一體化的城鄉(xiāng)供水網絡系統(tǒng)，實現(xiàn)同網、同質、同價、同服務的目標。在目前國內基礎設施及公共服務領域中，電力、通信等領域都基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)價格和服務等方面的均等化，而供水行業(yè)仍存在城鄉(xiāng)差異，因此，城鄉(xiāng)供水一體化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務均等化的重要指標之一。在中央基礎設施補短板、鞏固脫貧攻堅成果等政策影響下，目前供水領域的基礎設施仍有待優(yōu)化，僅2020上半年，供水行業(yè)成交規(guī)模已經接近百億。目前部分地區(qū)的供水領域基礎設施建設還存在資金缺口，供水行業(yè)由于用水需求長期穩(wěn)定，水費收入可觀且供水價格可進行市場化調節(jié)，因此新建供水項目采用特許經營模式引入社會資本實現(xiàn)項目的投資、建設和運營是一個非常不錯的選擇，而且由于供水行業(yè)特許經營模式開始實施的時間較早，國內已經出現(xiàn)了一批成熟的水務投資企業(yè)，為特許經營的市場化運作提供了廣闊的空間。在特許經營模式下，如何統(tǒng)籌新建項目和存量項目、農村片區(qū)和縣城片區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水投、建、管、服一體化，筆者將結合縣域區(qū)域內的城鄉(xiāng)供水現(xiàn)狀，提出五種方案供相關方參考：方案一：BOT（建設-運營-移交）模式，只考慮新建項目。新建項目單獨采用BOT（建設-運營-移交）模式。通過引入社會資本成立項目公司，然后與政府或實施機構簽訂特許經營協(xié)議開展項目融資、建設和運營。新建項目向存量項目提供供水服務的，通過核算供水成本（還本付息、經營成本、投資回報等）后向相關單位收取供水服務費，相關單位以收到的水費為限向其支付供水服務費，不足部分由財政給與補貼。1）項目邊界清晰，項目公司只負責新建項目的融資、建設和運營；2）項目公司向存量項目提供中間制水、供水服務的，成本需獨立核算；3）需考慮項目銜接問題，主要是新建項目運營主體與存量項目運營主體的銜接；4）在同一縣域區(qū)域內出現(xiàn)了2個以上供水服務的運營主體，不利于存量項目和新建項目，農村片區(qū)和縣城片區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調，也不利于城鄉(xiāng)供水一體化的實施。方案二：TOT（移交-運營-移交，存量項目）+BOT（建設-運營-移交，新建項目）模式。新建項目參考方案一執(zhí)行，由社會資本成立項目公司負責融資、投資、建設和運營；存量項目通過國有資產產權（一定期限的股權、資產或者經營權等）交易方式轉讓給項目公司，政府獲得了存量項目轉讓的收入，可以用于新建項目或者其他基礎設施項目，實現(xiàn)盤活存量資產的目的；項目公司同時獲得了新建項目和存量項目的特許經營權，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水的一體化運營。1、存量資產產權轉讓，政府獲得產權轉讓收入資金，可以用于新項目或其他項目投資；2、存量和新建項目統(tǒng)一交由項目公司運營，縣域區(qū)域內只有一個經營主體，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水的一體化運營，也有助于存量項目和新建項目、農村片區(qū)和縣城片區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調；3、存量資產規(guī)模一般較大，對于社會資本來說，融資資金壓力較大，對社會資本的吸引力度下降；政府方面，相對于方案一社會資本只投入新建項目的資本金而言，方案二社會資本出資規(guī)模大幅提高，在相同的收益率水平下，其回報的規(guī)模將大幅增長，給財政造成一定的支出壓力；若反應到水價方面，則會造成水價的大幅增長。4、產權轉讓過程中產權認定、土地認定、債權債務處置及人員安置問題，處理過程較為復雜，需要認真仔細研究，保證處置過程平穩(wěn)過渡。方案三：O&M（委托運營，存量項目）+BOT（建設-運營-移交，新建項目）模式。方案三與方案二相比，新建項目模式相同，存量項目產權則始終保持在政府手中（不采用產權轉讓方式），僅通過委托運營的方式交由項目公司運營。
圖4 方案三示意圖
1、存量和新建項目統(tǒng)一交由項目公司運營，縣域區(qū)域內只有一個經營主體，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水的一體化運營，也有助于存量項目和新建項目，農村片區(qū)和縣城片區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調；2、存量資產不涉及產權轉讓，社會資本投資壓力較小，政府補貼力度僅針對新建項目，財政支出壓力較方案二大幅下降；存量項目運營委托不會造成現(xiàn)有水價的上漲；3、委托運營過程中的人員安置問題需要認真仔細研究，保證處置過程平穩(wěn)過渡。方案四：縣城國有供水企業(yè)增資擴股，獲得存量項目與新建項目的完整產權與經營權。首先國資部門或財政部門將農村供水資產統(tǒng)一劃撥至縣城國有供水企業(yè)，或農村供水事業(yè)單位轉企改制并入縣城供水企業(yè)，實現(xiàn)由縣城供水企業(yè)統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)供水；然后由該企業(yè)開展增資擴股，引入社會資本，增資擴股的規(guī)模以新建項目的資本金比例為限；最后由政府或實施機構通過簽訂特許經營協(xié)議的方式授予增資擴股后的合資供水企業(yè)特許經營權，由該企業(yè)以增資到賬的資本金及特許經營權開展融資，以及后續(xù)項目的建設和運營，通過收取居民水費及政府補貼（如有）用于項目還本付息、維持運營，真正實現(xiàn)農村片區(qū)和縣城片區(qū)供水項目產權、經營權一體化。在這種方式下，由于存量資產規(guī)模較大，引入的社會資本在該企業(yè)中一般僅為參股地位，股權比例較低，話語權較低。1）存量項目產權及經營權均統(tǒng)一在縣城國有供水企業(yè)，資產規(guī)模大，有利于為新建項目融資增信；2）存量項目與新建項目、農村供水與縣城供水都統(tǒng)一到了縣城供水企業(yè)，真正形成城鄉(xiāng)供水一體化實施，對于做大做強縣域供水產業(yè)提供有力支持，與當前部分地區(qū)提出的“一縣一企”模式吻合；3）需妥善處置農村供水事業(yè)單位并入縣城供水企業(yè)時的人員、資產等相關問題；4）社會資產持股比例較低，對社會資本的吸引力度有限。方案五：縣城供水企業(yè)增資擴股，獲得新建項目和縣城存量項目的產權與經營權。首先由縣城供水企業(yè)開展增資擴股，引入社會資本，增資擴股的規(guī)模以新建項目的資本金比例為限；然后縣政府或實施機構授予增資擴股后的合資供水企業(yè)特許經營權，由該企業(yè)以增資到賬的資本金及特許經營權開展融資，以及后續(xù)項目的建設和運營，通過收取居民水費及政府補貼（如有）用于項目還本付息、維持運營；最后縣水利局通過委托運營的模式，將農村片區(qū)的存量供水設施交由該企業(yè)，但產權仍保留在縣水利局；這樣實現(xiàn)農村片區(qū)和縣城片區(qū)、新建項目和存量項目均由該合資供水企業(yè)統(tǒng)一運營，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水經營的一體化，這種方案可提高社會資本的持股比例。1）只有縣城存量項目的產權在縣城供水企業(yè)，資產規(guī)模較低，與方案四相比，對新建項目的融資促進作用有限；2）存量項目與新建項目、農村供水和縣城供水的經營都統(tǒng)一到了縣城供水企業(yè)名下，由縣城供水企業(yè)實現(xiàn)一體化經營，農村片區(qū)資產產權仍歸屬于縣水利部門；3）需妥善處置農村供水事業(yè)單位由縣城供水企業(yè)委托運營時的人員、資產重置等相關問題；4）社會資產持股比例較高，對社會資本的吸引力度較高。綜上考慮：方案一至方案三，特許經營項目主體是社會資本成立的項目公司，項目公司自始至終不擁有新建項目和存量項目資產產權，這三種方案中的項目公司，縣城供水企業(yè)也可以出資與社會資本共同組建合資公司，項目公司為縣城供水企業(yè)的一家參股子公司，也便于供水協(xié)調；方案四至方案五，特許經營項目主體是增資擴股后的合資供水企業(yè)，新建項目及部分或全部存量項目產權始終在該企業(yè)，保證項目的有效實施。城鄉(xiāng)供水一體化的實施沒有普適各地區(qū)的模式，方案一至方案五各有特點，需要結合當?shù)貙嶋H情況采用。
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