中國的大型水利工程，如三峽大壩和南水北調(diào)工程都名聞遐邇。有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，中國水利政策正在從強(qiáng)調(diào)“硬的”基礎(chǔ)設(shè)施，轉(zhuǎn)向“軟的”監(jiān)管政策，并且還可能正從強(qiáng)調(diào)安全（防洪）和供水，轉(zhuǎn)向污染控制和城市綠化等強(qiáng)調(diào)生態(tài)改善的項(xiàng)目。

盡管毫無疑問，中國的水利政策和法規(guī)正在變得更加精細(xì)，但我們認(rèn)為，中國的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍在加快，而生態(tài)改善在這一增長中只占不多的一部分。不過，這種建設(shè)在性質(zhì)上有了重大的變化。我們看到的是，中國的水資源管理正處于一個新階段。這一階段，在跨流域調(diào)水的支持下，一個國家“水網(wǎng)”正在成型，現(xiàn)有的供水網(wǎng)絡(luò)正在完善。

一輪新的基建繁榮

2014年南水北調(diào)東線和中線工程的竣工，絕不是標(biāo)志著重大水利基建的結(jié)束。就在同一年，國務(wù)院宣布了172項(xiàng)新的重大水利基礎(chǔ)設(shè)施工程。截至2019年底，其中142項(xiàng)已開工建設(shè)，剩余的30個項(xiàng)目中有17個被劃入了國務(wù)院2020年宣布的第二輪150個項(xiàng)目之中。這些項(xiàng)目部分是對2020年夏季洪水的回應(yīng)。2022年1月發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施國家水網(wǎng)重大工程的指導(dǎo)意見》表明中國政府計(jì)劃在“十四五”期間（2021-2025年）進(jìn)一步擴(kuò)大水利建設(shè)投資。

從我們在各級政府機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站上拼接起來的信息來看，“172+150”重大水利工程包括新建水壩、引調(diào)水工程和泵站，目的是增加供水、防洪減災(zāi)、增加灌溉供水量與供水效率，以及實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的水資源調(diào)度。其中還包括一些大型生態(tài)改善項(xiàng)目。一旦竣工后，“172+150”重大工程將使全國年可用水量增加1220億立方米（增幅約20%），每年節(jié)約灌溉用水260億立方米，防洪庫容增加316億立方米（相當(dāng)于黃河年流量的一半左右），全國灌溉面積增加約10%（1.07億畝）。這些項(xiàng)目的總投資預(yù)計(jì)達(dá)2.99萬億元（4700億美元）。

密云水庫是亞洲最大的人工湖，也是北京最大的地表水源地。圖片來源：kesos

從字面上看，這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要有四種類型：跨流域引調(diào)水項(xiàng)目（占投資的36%）；水源項(xiàng)目，涉及修建大壩或泵站以增加當(dāng)?shù)毓┧?3%）；加強(qiáng)水庫和湖泊的防洪能力（36%）；以及新的灌溉系統(tǒng)（15%）。但實(shí)際上，這些數(shù)字之間存在某種程度的重疊，因?yàn)轫?xiàng)目可以同時服務(wù)多個目標(biāo)，比如大壩水庫既可以防洪，又可以增加供水。居民和工業(yè)用水占這些項(xiàng)目投資的40%，灌溉占20%，生態(tài)恢復(fù)僅占1%（其余主要用在了防洪上）。

2008年至2019年間，水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的年支出呈現(xiàn)出整整七倍的驚人增長。最顯著的激增出現(xiàn)在2014年后“172+150”工程立項(xiàng)之后。2001年，防洪是最主要的建設(shè)類別，達(dá)到總投資的55%，但到2019年這一比例降至34%，盡管這類項(xiàng)目的數(shù)量仍然最多。水電項(xiàng)目投資也略有下降。隨著時間的推移，旨在增加供水的項(xiàng)目（主要是水壩和跨流域調(diào)水）重要性不斷提升，并在2007年后成為最重要的項(xiàng)目類別，在2015年占據(jù)了總投資的50%。自2014年以來，“生態(tài)用水”（用于河流、湖泊和濕地，以及景觀和環(huán)境衛(wèi)生的水）的供應(yīng)量已從100億立方米增加到200億立方米，翻了一番，但仍僅占總用水量的3%左右。這兩輪重大工程給可用水量帶來的大幅增加相當(dāng)于南水北調(diào)中線容量的四倍。

一張多級的水網(wǎng)

兩輪項(xiàng)目之間有三個區(qū)別。第一個是地理重點(diǎn)。第一輪項(xiàng)目主要著眼于長江、松花江和遼河流域，擴(kuò)大了水網(wǎng)的骨干。而第二輪項(xiàng)目更側(cè)重于黃河流域的防洪、灌溉和環(huán)境流量，這與 “十四五”規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略相一致。

第二個區(qū)別是生態(tài)用水工程項(xiàng)目數(shù)量的增加，這表明在“十四五”規(guī)劃期間（2021-2025年），環(huán)境流量正得到高度重視。第三個區(qū)別在于“智慧”水利項(xiàng)目的出現(xiàn)。這是第二輪項(xiàng)目中新引入的一個類別。目前這類項(xiàng)目有五個，將對水文和水資源信息進(jìn)行仔細(xì)監(jiān)測并實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，以嘗試對整個水利基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)進(jìn)行微觀管理。即便如此，防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置、灌溉節(jié)水和供水的項(xiàng)目數(shù)量仍然是最多的。

盡管存在這些差異，但南水北調(diào)和“172+150”重大水利工程背后的著眼點(diǎn)是一致的：中國的水資源分布不均，已開發(fā)和將開發(fā)地區(qū)普遍缺水?？缌饔蛘{(diào)水量穩(wěn)步增加，到2016年達(dá)到了每年485億立方米（相當(dāng)于全國用水量的約8%）。172個重大水利工程投資的近40%用在了全國各地的16個主要跨流域調(diào)水工程上。

在治理方面，目前的計(jì)劃是讓中國四個主要行政層級中的每一級分別履行特定職責(zé)。中央政府負(fù)責(zé)該系統(tǒng)的“主骨架”：除了南水北調(diào)的“四橫三縱”（南水北調(diào)規(guī)劃的用三條南北路線將四條東西河流連接起來的水網(wǎng)格局）外，還包括新的調(diào)水工程，包括引漢濟(jì)渭、引江濟(jì)淮、南水北調(diào)中線雄安干渠，以及內(nèi)蒙古和北部灣的飲用水水庫。各省級政府負(fù)責(zé)將省內(nèi)的主要水利基礎(chǔ)設(shè)施與這一全國主骨架連接起來。市和縣一級政府將集中精力把灌溉區(qū)和地方城市供水系統(tǒng)連接到省級供水主網(wǎng)絡(luò)。

水安全或被重新定義

水資源短缺和地理分布不平衡是中國水資源狀況的關(guān)鍵特征，而國家水網(wǎng)的逐漸成型讓中國不再受困于這些問題。構(gòu)建國家水網(wǎng)使現(xiàn)有的水利基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)更加完備，通常以向鄰近流域調(diào)水的方式，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有水壩和河流系統(tǒng)的協(xié)調(diào)利用。這一水利“主骨架”的出現(xiàn)已經(jīng)改變了以往的區(qū)域天然水可用性的概念：如今北方城市供水水源更加多元，其中一些來自很遠(yuǎn)的地方。我們時不時會聽到中國即將發(fā)生區(qū)域性水危機(jī)（難免也是地區(qū)間的地緣政治危機(jī)）的說法；如果這個國家水網(wǎng)能夠發(fā)揮作用，那么就將大大降低發(fā)生這些情況的可能性。

“十二五”和“十三五”規(guī)劃大力強(qiáng)調(diào)改善水質(zhì)和改善總體環(huán)境，從而促使一部分水資源被調(diào)整為生態(tài)用水。雄安新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃便反映了這一轉(zhuǎn)變，那里大規(guī)模的城市生態(tài)用水每年需要超過5億立方米的調(diào)水。如上所述，盡管生態(tài)用水投資有所增加，但生態(tài)用水總量仍然很小。因此，現(xiàn)在說中國的水利投資已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕原h(huán)境為目的還為時過早。不過，這確實(shí)說明了優(yōu)先次序的根本轉(zhuǎn)變。城市空間綠化和河道水質(zhì)改善將成為評估中國用水安全的關(guān)鍵指標(biāo)。這并非是“沖洗”污染河湖之類的“權(quán)宜之計(jì)”，其目標(biāo)是將水質(zhì)從V類（不適于任何用途）提高到III類（最低飲用標(biāo)準(zhǔn)）。

南水北調(diào)工程。圖片來源：Alamy

盡管三峽工程和南水北調(diào)等大型基礎(chǔ)設(shè)施工程長期以來一直備受矚目，但中國已經(jīng)在悄然構(gòu)建一個高度一體化的供水網(wǎng)絡(luò)。它不僅已經(jīng)大幅增加了城市和灌溉的可用水量，還使政府可以對從全國到縣一級用水進(jìn)行監(jiān)測，并實(shí)現(xiàn)一定程度的控制。大型水利工程的完工并不意味著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的結(jié)束。相反，水利建設(shè)的步伐恰恰迅速加快，尤其是2014年啟動了“172+150”水利工程之后。

這樣一個全國性的供水網(wǎng)絡(luò)依然延續(xù)著一些過去的政策重點(diǎn)，例如對鋼筋混凝土重型基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)調(diào)，但它也代表著抱負(fù)的轉(zhuǎn)變和對環(huán)境問題的新的關(guān)注。這樣一個網(wǎng)絡(luò)將日益鞏固國家層面對供水的控制，使中央政府的調(diào)水能力達(dá)到前所未有的規(guī)模。