2020年4月10日，國(guó)家發(fā)改委就《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法(征求意見稿)》、《城鎮(zhèn)供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法(征求意見稿)》向社會(huì)公開征求意見，體現(xiàn)了政策法規(guī)制訂部門的開放心態(tài)和法治精神。

本文為筆者對(duì)兩份征求意見稿的一些理解和建議。

筆者理解，本次修訂是繼2017年國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的意見》的再一次深化和延伸，是為了提升自然壟斷性公用行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化水平，促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在這次的新辦法中，一方面加強(qiáng)壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管、引入激勵(lì)約束機(jī)制;另一方面強(qiáng)化成本監(jiān)審和信息公開。在新辦法中，對(duì)供水定價(jià)辦法、調(diào)價(jià)周期、用水分類、補(bǔ)償機(jī)制、有效資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率等均有了更加細(xì)化和具體的規(guī)定。其中，最大的變化是將過去“定價(jià)成本+供水企業(yè)合理盈利(約 8~10%)”確定水價(jià)，改為“準(zhǔn)許成本+準(zhǔn)許收益+稅金”的模式，其中，“準(zhǔn)許收益”考慮了有效資產(chǎn)和權(quán)益資本收益率、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)，將之前供水業(yè)態(tài)的“固定收益率”改為了“浮動(dòng)收益率”，測(cè)算結(jié)構(gòu)更加明晰，引導(dǎo)供水企業(yè)加強(qiáng)運(yùn)用資本的能力、提升合理籌劃資產(chǎn)、負(fù)債結(jié)構(gòu)的能力;同時(shí)，改供水的“使用者付費(fèi)”性質(zhì)為“使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼”模式，使政府對(duì)供水的保障義務(wù)得以體現(xiàn)。

然而，從具體的實(shí)操角度看來，這次修訂的兩個(gè)新辦法仍然存在一些值得關(guān)注的地方，將會(huì)對(duì)行業(yè)產(chǎn)生重大影響。

供水作為具有自然壟斷性的公益性產(chǎn)品，具有高資本沉淀性、低收益、穩(wěn)定回報(bào)的特點(diǎn)，其價(jià)值體現(xiàn)為綜合服務(wù)價(jià)值而非單純的自來水產(chǎn)品;而水價(jià)應(yīng)覆蓋供水業(yè)態(tài)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、銷售、服務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈的成本和維持正常服務(wù)的基本收益。建立健全補(bǔ)償成本、合理盈利、激勵(lì)提升供水質(zhì)量、促進(jìn)節(jié)約用水的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，才能調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，才能補(bǔ)好公用事業(yè)和公共服務(wù)短板，提升公共產(chǎn)品的供給能力和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和節(jié)約用水的目標(biāo)。

從這次的供水水價(jià)管理和成本監(jiān)審辦法來看，筆者認(rèn)為需注意以下幾方面的問題：

一、 新辦法中對(duì)供水的“商品”性質(zhì)進(jìn)行了強(qiáng)化，對(duì)自然壟斷性的“公益性產(chǎn)品”予以了弱化。一方面，強(qiáng)化了企業(yè)而非政府對(duì)供水業(yè)態(tài)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理義務(wù)，但另一方面，也削弱了全球供水業(yè)態(tài)所共有的“自然壟斷”性所需要的政策支持和管理邏輯。主要包括以下幾點(diǎn)：

1、保證供水業(yè)態(tài)可持續(xù)性良性發(fā)展的投資收益率問題：供水企業(yè)要提供穩(wěn)定的供水服務(wù)，首先要保證自身能做到長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)性的運(yùn)營(yíng)，而水價(jià)能否覆蓋供水企業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的成本是衡量企業(yè)是否能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)性經(jīng)營(yíng)的重要指標(biāo)?，F(xiàn)行水價(jià)管理辦法是以凈資產(chǎn)利潤(rùn)率作為水價(jià)的測(cè)算依據(jù)，來源于法國(guó)的供水定價(jià)模式;而新的辦法把之前的權(quán)益收益率改成了股權(quán)投資收益率概念，這種模式，沒有考慮投資人的風(fēng)險(xiǎn)收益率(國(guó)際市場(chǎng)一般為8-12%)。根據(jù)對(duì)部分供水公司的測(cè)算，新辦法的收益率下降30%以上。供水企業(yè)難以達(dá)到供水實(shí)施提升和服務(wù)提升的平衡點(diǎn)，社會(huì)資本也很難產(chǎn)生投資欲望;

2、新辦法中“有效資產(chǎn)”的界定模式和比例將影響城市發(fā)展的需求：按照住建部的相關(guān)要求，“城市供水規(guī)劃”由政府水務(wù)主管部門確定，必須滿足“城市發(fā)展規(guī)劃”的要求，也必須滿足供水安全性的需求，按照現(xiàn)行的設(shè)計(jì)規(guī)范應(yīng)至少滿足1.3的變化系數(shù)。在新辦法中，按80%作為有效資產(chǎn)界定水價(jià)，雖然強(qiáng)化了供水作為商品的使用效率，但一方面與供水設(shè)計(jì)規(guī)范產(chǎn)生矛盾，將導(dǎo)致供水企業(yè)不能滿足高峰時(shí)段的供水壓力和時(shí)變化系數(shù)需求;另一方面，由于供水設(shè)施建設(shè)需按照政府的供水規(guī)劃制訂，供水企業(yè)對(duì)建設(shè)規(guī)模和管網(wǎng)同步建設(shè)的自主性和話語權(quán)很弱，如果政府按照城市規(guī)劃制訂的供水規(guī)劃過大，導(dǎo)致供水企業(yè)的有效資產(chǎn)使用率達(dá)不到要求，如何解決?隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，政府方對(duì)水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施超前投資的需求更加強(qiáng)烈，因此，建議仍然按照現(xiàn)行辦法的規(guī)定實(shí)施，并留出一定的余地;

3、 固定資產(chǎn)投資的來源問題：新辦法規(guī)定政府不再承擔(dān)管網(wǎng)等固定資產(chǎn)的投入，戶表收費(fèi)取消了接管費(fèi)、增容費(fèi)等，所有的投入由供水企業(yè)承擔(dān);然而，在全球的絕大多數(shù)國(guó)家，均采用政府投入的模式進(jìn)行城市管網(wǎng)的配套建設(shè)及水質(zhì)、服務(wù)提升的補(bǔ)貼;而我國(guó)的幾十年來供水的發(fā)展投入，多來源各地政府征收的供水設(shè)施配套費(fèi)和戶表安裝收費(fèi)等;其資產(chǎn)投入成本無法轉(zhuǎn)化為當(dāng)期收益，融資和建設(shè)投入遠(yuǎn)無法覆蓋成本，將導(dǎo)致城市新區(qū)的供水設(shè)施建設(shè)滯后，老百姓用水難的問題;

4、 關(guān)于政府補(bǔ)貼的操作性問題：新辦法中明確了當(dāng)水價(jià)無法覆蓋供水成本時(shí)，供水企業(yè)可以申請(qǐng)政府補(bǔ)貼;然而，根據(jù)政府預(yù)算管理辦法，財(cái)政補(bǔ)貼必須經(jīng)過復(fù)雜的前置審核，且經(jīng)過每年的人大審批;新的水價(jià)辦法中并沒有規(guī)定具體的補(bǔ)貼方式。因此，建議在辦法中進(jìn)一步明確將供水補(bǔ)貼科目納入財(cái)政部和各地財(cái)政的經(jīng)常性預(yù)算科目。

二、與原有法規(guī)及地方法規(guī)的的銜接問題：新辦法中規(guī)定了二次供水的成本計(jì)價(jià)原則，建議與發(fā)改委、住建部等五部委出臺(tái)的二次供水管理辦法和物權(quán)法進(jìn)行有機(jī)的銜接，避免出現(xiàn)矛盾;同時(shí)，近兩三年來，各地紛紛出臺(tái)了水價(jià)管理辦法和成本監(jiān)審辦法，這些甚至剛剛頒布幾個(gè)月的地方水價(jià)法規(guī)與新法規(guī)存在一定的區(qū)別。由于各地發(fā)展模式、發(fā)展階段均不相同，建議參考環(huán)保部之前對(duì)污水廠新排放標(biāo)準(zhǔn)征求意見后的務(wù)實(shí)做法，由各省自行根據(jù)其情況制訂符合其地方特點(diǎn)的相關(guān)法規(guī)。

三、 與正在實(shí)施的各市場(chǎng)化供水項(xiàng)目的銜接問題：從2003年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的通知》以來，我國(guó)的水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化水平得以大幅提高。目前，幾乎所有社會(huì)化資本參與的供排水項(xiàng)目，均按現(xiàn)有的供水水價(jià)管理和成本監(jiān)審辦法作為財(cái)務(wù)模型進(jìn)行測(cè)算，從而與各地政府簽訂的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議。而新辦法與現(xiàn)行辦法差異較大，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的BOTTOTPPP的項(xiàng)目有可能出現(xiàn)較大的違約風(fēng)險(xiǎn)，參與的國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本方將面臨與各地政府重新協(xié)商和談判補(bǔ)充協(xié)議的問題;一旦處理不好，將帶來一系列的民生或群體事件的發(fā)生。建議在新的辦法中，尊重歷史，尊重合同，采取新項(xiàng)目新辦法，老項(xiàng)目老辦法的模式，由各地政府因地制宜的妥善處理。

四、關(guān)于實(shí)施中如何合理界定政府、企業(yè)、消費(fèi)者各方的權(quán)利、義務(wù)，成本分擔(dān)機(jī)制問題：

1、新辦法中要求供水企業(yè)“抄表到戶、計(jì)量到戶、維護(hù)到位”，但供水管網(wǎng)和設(shè)施建設(shè)不再由供水企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)管，供水企業(yè)既不能收取建設(shè)管理費(fèi)，也無法控制施工質(zhì)量、計(jì)量器具及管材，產(chǎn)銷差卻由供水企業(yè)承擔(dān)。根據(jù)各地供水公司的統(tǒng)計(jì)，大約50%以上的管網(wǎng)漏失發(fā)生在建設(shè)紅線內(nèi)由建設(shè)方承擔(dān)的供水設(shè)施，大約70%以上的維修和用戶服務(wù)發(fā)生在建設(shè)紅線內(nèi)。供水企業(yè)需投入大量的人力和物力進(jìn)行維護(hù);因此，建議在“供水管道及設(shè)施建設(shè)安裝堅(jiān)持建設(shè)單位自愿委托的原則”的基礎(chǔ)上，增加“為了保障供水服務(wù)和水質(zhì)，其建設(shè)方案、主要設(shè)施設(shè)備應(yīng)由供水企業(yè)審核同意，施工標(biāo)準(zhǔn)需滿足國(guó)家規(guī)范和供水企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求，工程由供水企業(yè)驗(yàn)收合格后投入使用”;同時(shí)，建議參考四川省供水管理的相關(guān)規(guī)定，由建設(shè)方承建的戶表、二次供水設(shè)施等資產(chǎn)，經(jīng)驗(yàn)收合格后原則上應(yīng)移交供水企業(yè)進(jìn)行管理，以便供水企業(yè)計(jì)提折舊，解決維修和維護(hù)成本問題;減少供水中間環(huán)節(jié)。將供水企業(yè)實(shí)施抄表到戶增加的經(jīng)營(yíng)成本作為新增因素依法計(jì)入供水定價(jià)成本;

2、新辦法中規(guī)定，“實(shí)際漏損率低于核定漏損率標(biāo)準(zhǔn)的，可由城鎮(zhèn)供水企業(yè)與用戶利益共享;實(shí)際漏損率高于核定漏損率標(biāo)準(zhǔn)的，按核定漏損率執(zhí)行”，實(shí)踐中很難界定如何雙方的權(quán)責(zé)對(duì)漏損率正負(fù)面的影響。建議改為“對(duì)于實(shí)際漏損率高于和低于核定漏損率標(biāo)準(zhǔn)的，均按核定漏損率計(jì)算。

五、關(guān)于如何建立健全價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的問題：目前我國(guó)的水價(jià)結(jié)構(gòu)主要由城市供水基本價(jià)格、水資源費(fèi)(稅)、污水處理費(fèi)，垃圾處理費(fèi)、以及水利工程水價(jià)等部分組成。眾所周知，因?yàn)榉N種原因，城市供水基本價(jià)格需經(jīng)過嚴(yán)格的成本監(jiān)審、公示、聽證會(huì)、常委會(huì)等一系列流程，往往五年內(nèi)難以調(diào)整到位;然而，近年來，自來水價(jià)中代政府征收的污水費(fèi)、水資源費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等卻逐年上漲，一方面導(dǎo)致公眾認(rèn)為供水價(jià)格上漲快的錯(cuò)覺，另一方面，導(dǎo)致供水價(jià)格的空間被擠壓，供水公司虧損。因此，建議新辦法中明確基本水價(jià)外的其他價(jià)格和稅收上漲的聯(lián)動(dòng)機(jī)制;同時(shí)，所有的供水相關(guān)的稅收都應(yīng)該計(jì)入水價(jià)，比如增值稅和水資源稅。

六、關(guān)于階梯水價(jià)：為了加快推進(jìn)“抄表到戶、計(jì)量到戶、維護(hù)到位”，建議對(duì)暫未實(shí)現(xiàn)抄表到戶的供水小區(qū)，實(shí)行供水躉售價(jià)格;躉售價(jià)格原則上不低于居民生活用水第一階梯價(jià)格。

七、關(guān)于取消“容量水價(jià)和計(jì)量水價(jià)”的兩部制水價(jià)的問題：新辦法的名稱由現(xiàn)行的“城市供水價(jià)格管理辦法”變更為“城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法”，雖一字之差，然而適用范圍從城市悄然擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展，各地政府為了保證水質(zhì)、水壓和服務(wù)，大力推廣“大區(qū)域供水”模式，中心城鎮(zhèn)的水廠將覆蓋城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，如果取消“容量水價(jià)和計(jì)量水價(jià)”的兩部制水價(jià)，一方面將導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村供水超前投資與供水銷售量難以匹配，當(dāng)?shù)卣凸┧髽I(yè)沒有積極性投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的供水管網(wǎng)和設(shè)施，同時(shí)，也有可能導(dǎo)致同城不同價(jià)的情況發(fā)生。因此，建議尊重歷史的原則，授權(quán)各地政府因地制宜的制訂地方法規(guī)。

八、關(guān)于價(jià)格調(diào)整無法及時(shí)到位的問題：新辦法規(guī)定“供水價(jià)格應(yīng)定期校核，校核周期原則上不超過 3 年。價(jià)格制定和調(diào)整過程中，如測(cè)算的價(jià)格水平過高或調(diào)整幅度過大， 可綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和用戶承受能力等因素，分步調(diào)整到位，避免價(jià)格大幅波動(dòng)。”如果因政府或居民承受力原因，分步調(diào)整沒有到位的那部分虧損彌補(bǔ)和收益應(yīng)該如何進(jìn)行彌補(bǔ)和追溯?能否增加 “水價(jià)不足以補(bǔ)償正常的供水成本及合理利潤(rùn)但又不能及時(shí)調(diào)整的地區(qū)，為保證供水的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢园凑粘杀颈O(jiān)審前三年的成本及合理利潤(rùn)進(jìn)行補(bǔ)貼”。

綜上所述，水價(jià)改革關(guān)系到各地的城市發(fā)展，關(guān)系到千家萬戶的供水服務(wù)和供水安全，關(guān)系到供水行業(yè)的發(fā)展，建議主管部門充分聽取各界的聲音再行實(shí)施。