????2006年是國民經濟的“規(guī)劃年”，也是城市水業(yè)發(fā)展的“規(guī)劃年”，“十一五”規(guī)劃描繪出城市水業(yè)工程建設、環(huán)境控制目標以及市場發(fā)展的藍圖。規(guī)劃的提出極大地提升了城市水業(yè)的高度，環(huán)境保護似乎進入了真正的春天。
????2005年底以來就無數次進入行業(yè)視野的專項規(guī)劃——“城市污水處理和再生水工程建設規(guī)劃”在多次預期之后，直到目前也未能與市場見面，顯示了以政府投資為主導的傳統(tǒng)投資規(guī)劃模式的邊緣化，在目前“十一五”第一年已經過去的背景下，這個遲遲不能出來的工程規(guī)劃似乎已經無足輕重，傳統(tǒng)的投資管理體制已經不能作用于行業(yè)的發(fā)展。另一方面，以宏觀調控為核心的宏觀指導性規(guī)劃卻踏踏實實地進入了政府和市場的視野，成為城市水業(yè)2006年度新聞的頭條關注。
????2006年，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，是今后5年內我國經濟、社會發(fā)展的綱領性文件，要求到2010年COD（化學需氧量）排放總量削減10%。同時在計劃綱要的第二十四章，提出“加大環(huán)境保護力度”，“加強城市污水處理設施建設，全面開征污水處理費，到2010年城市污水處理率不低于70%”，成為指導各地污水處理建設的標桿。
????作為國家環(huán)境目標的責任主體的國家環(huán)?？偩?，感受到了巨大的壓力，自2005年底，原環(huán)?？偩志珠L解振華因松花江污染事件引咎辭職之后，環(huán)保部門對于監(jiān)管的態(tài)度明顯變化，而監(jiān)管的手段和領域也在拓展。“環(huán)?？偩旨哟蟓h(huán)境監(jiān)管力度，組建派出監(jiān)督機構，五大督查中心四家已掛牌?！币惨愿咂比脒x年度新聞，是環(huán)保系統(tǒng)多年呼吁了中央直線環(huán)保監(jiān)管的局部勝利。但是中央直線監(jiān)管一般只有在地方利益與中央利益不一致的背景下才有必要，一般應用于稅收和海關等特殊領域。一般而言，地方公眾是環(huán)境污染的直接受害者，不需要來自上級政府的行政監(jiān)管，本級政府監(jiān)管已經能夠體現(xiàn)環(huán)境約束。國際通行的環(huán)境監(jiān)管很少有是強化直線監(jiān)管的。但是在中國，環(huán)保部門之所以極力推進直線監(jiān)管，恰恰體現(xiàn)了當地公眾對地方政府經濟發(fā)展欲望的難以節(jié)制，體現(xiàn)了中國地方政府對上級政府負責，而不對當地人民負責的體制弊端。另一方面，從管理科學上講，直線監(jiān)管的成本高、容易形成權利尋租，只能是權宜之計，不應該是發(fā)展的方向。 ????“國務院召開水污染防治電視電話會議，環(huán)?？偩峙c31省市自治區(qū)簽訂目標責任書?！蓖瑯尤脒x2006年的十大新聞，體現(xiàn)了環(huán)?？偩纸柚鷩鴦赵旱牧α?，努力將環(huán)境責任與地方行政體制相結合。在目前中國的體制中，行政責任體系是最有效的。因此，環(huán)保總局除了簽定目標責任書外，還積極探索綠色GDP的核算工作，也是一種將環(huán)境責任與行政考核體系結合的有效方式。
????雖然2006年采取了一系列措施，但是見效并不容易，從2006年的實際執(zhí)行結果來看，水污染治理效果并不理想。2007年1月，在全國環(huán)保廳局長會議上，環(huán)?？偩志珠L周生賢表示，去年上半年COD排放同比增長3.7%。在預計全年國內生產總值突破20萬億元、增長10.5%的情況下，全年COD排放總量預計同比增長1.9%，污染排放仍繼續(xù)增加。如果在“十一五”剩下的4年里沒有強勢措施的話，環(huán)保目標有可能重蹈上個五年計劃的覆轍。環(huán)保部門已經意識到，未來4年，在污染物減排的推進上環(huán)保部門已經沒有退路。“十一五”環(huán)境目標的實現(xiàn)并不樂觀。
????2007年新年伊始，環(huán)保總局又掀“第三次環(huán)保風暴”，雖然效果難以預期，但是至少體現(xiàn)了“我們一直在努力”。
????二、資源稀缺和成本監(jiān)審將社會注意力引向價格
????資源的短缺使中國的資源性產品價格將在2007年之后面臨一場全面調整，水資源價格首當其沖?！皣野l(fā)改委提出資源性產品價格改革方案，水資源價格在水價中的比重將加大?！比脒x2006年十大新聞。水資源價格政策的調整不僅提升水價中的資源價格比重，而且，也將對價格管理思路和方式產生影響，進而影響市場形態(tài)，也影響行業(yè)市場監(jiān)管模式。
????價格是連接各個主體的主要紐帶，在國家要求提高資源性商品價格的政策的促進下，水資源費、引水工程費、污水處理費逐漸進入水價。水價迅速提高成為水業(yè)的重要新聞點，也逐漸成為公眾關注的要點。2006年社會公眾對征收污水處理費和自來水價的持續(xù)上漲所提出的質疑也有增強趨勢，雖然大部分城市通過政府和企業(yè)更加細致的工作和導向一定程度地化解了這種壓力，但是也有部分城市的成本與價格進入與公眾相互對立的怪圈，2006年以南京自來水的價格風波最為引人注意。 ????對價格提升的質疑，進一步引申出對城市水業(yè)企業(yè)成本的討論?！皣野l(fā)改委就城市供水定價成本監(jiān)審辦法征求意見，水業(yè)各界聯(lián)合提出建設性意見?！备咂碑斶x十大新聞。
????事實上，價格監(jiān)管是水業(yè)市場監(jiān)管體系中經濟監(jiān)管的核心內容，目前由國家價格管理部門實施管理，與城市水業(yè)逐漸建立的特許經營體系相互脫節(jié)，甚至存在矛盾。2006年11月，國家發(fā)展改革委員會就《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》征求意見，提出了供水定價成本監(jiān)審的四點原則：合法性原則、合理性原則、相關性原則和權責發(fā)生制原則，對于急需建立完善水價形成機制的城市水業(yè)來說，明確了成本的組成和內容，對理順水價管理體制將產生重要的、積極的影響。
????但是，供水成本監(jiān)審辦法的出臺，也將會引導公眾過多關注成本細節(jié)。而城市供水是一種以自來水為核心產品的環(huán)境服務，如果拋開服務水平，單純引導公眾和政府關注成本，將有可能迫使運營企業(yè)為簡單控制成本，降低服務質量。
????本文認為，城市水業(yè)的根本出路是在行業(yè)中樹立和強調服務業(yè)的產業(yè)特性，而要淡化產品制造的產業(yè)特征。無論是自來水還是污水處理行業(yè)，城市水業(yè)提供的是一種環(huán)境服務，應該以服務綜合質量確定價格，服務城市水業(yè)的市場發(fā)展將失去必要的市場想象空間。
????同時，隨著水價和成本的社會關注度增加，水業(yè)企業(yè)的效率和服務必然成為水價進一步調整的障礙。而消除這一障礙的可行性措施是監(jiān)管體系，尤其是基于績效比較系統(tǒng)的經濟監(jiān)管體系的完善，讓高效的企業(yè)獲得高的收益，讓低效的企業(yè)退出市場。
????水資源費事實上是由供水企業(yè)代收的政府行政性收費，而且其所占比例在供水成本中逐年大幅度提高，水資源費的高低并不是供水企業(yè)的管理能力所能夠控制，因此簡單地將水資源費放入定價成本中，不利于一般公眾監(jiān)督供水公司的合理成本。因此，水資源費不應當作為成本的組成，而作為供水價格的一種行政附加，直接進入價格之中。 ??三、中國水業(yè)國際化趨勢顯著，水業(yè)市場逐漸成熟
????國際化成為2006年中國城市水業(yè)最為顯著的特征之一。“第五屆世界水大會在北京隆重召開，顯示出中國城市水業(yè)的國際化趨勢進一步加強?！比脒x十大新聞。隨著中國經濟的騰飛，以及中國城市化率的迅速提高，中國的環(huán)境問題日益顯現(xiàn)。巨大的市場需求，不僅提升了城市水業(yè)的國內關注，而且極大地提升了中國水業(yè)的國際關注。這種國際化趨勢體現(xiàn)在以下三個方面：
????一是國際同行的關注。2006年9月成功舉辦的國際水協(xié)大會，體現(xiàn)了中國水業(yè)被國際水業(yè)同行的極大關注。作為國際水業(yè)規(guī)模最大的行業(yè)大會，幾乎所有國際水業(yè)行業(yè)組織、知名專家和企業(yè)參加了大會，展現(xiàn)了中國作為國際最大的水業(yè)市場的獨特魅力。中國在特殊發(fā)展背景下的市場需求極大地吸引著國際同行的關注。這也將使中國水業(yè)企業(yè)獲得更多的發(fā)展和合作商計。
????二是國際資本市場的總體看好。中國城市水業(yè)不僅被中國資本市場所看好，國際資本市場同樣看好中國水業(yè)的發(fā)展。世界銀行正在進行的中國水業(yè)戰(zhàn)略研究對中國城市水業(yè)市場給予了高度評價，集中體現(xiàn)在快速的增長需求和良好的支付能力和信譽上。國際政策性金融機構IFC、ADB，以及國際著名金融企業(yè)美林積極入股中國優(yōu)秀環(huán)境企業(yè)（如桑德、普華和金州），體現(xiàn)了對中國水業(yè)市場的充分信心；新加坡交易所等國際股票交易所積極看好中國的水務股，也體現(xiàn)了國際資本市場對中國水務市場的總體看好。
????三是國際企業(yè)提升中國戰(zhàn)略地位。2006年以來國際水務企業(yè)的代表蘇伊士集團進一步提升中國市場，將辦事處設在上海，以加強對中國的投資決策能力；柏林水業(yè)在上海設立辦事處的舉措正在進行；2004年在中國水務市場呈退出趨勢的香港匯津，也呈現(xiàn)重新進入中國水務市場的趨勢；2005年以來一年多的時間，美國GE、德國西門子等國際500強企業(yè)以收購形式迅速進入城市水業(yè)的技術集成和設備行業(yè)，顯示了極大的信心和決心；另一家500強企業(yè)美國ITT正在從已經具有優(yōu)勢的水業(yè)設備領域中，進一步提升其產業(yè)層次；正在對中國水業(yè)的市場進行市場論證的國際企業(yè)則更多。
????同時，中國的水業(yè)市場也日漸成熟，水業(yè)戰(zhàn)略論壇的第四次成功舉辦是主要標志之一，因此入選十大新聞。隨著水業(yè)改革的深入，戰(zhàn)略論壇的視野更為開闊，討論的問題涉及到水業(yè)改革的方方面面，也受到了建設部、環(huán)?？偩值炔块T的大力支持和參與。 ?四、改革觸及城市水業(yè)運營管理的深層問題
????“國務院發(fā)布事故災難類突發(fā)公共事件應急預案，城市供水業(yè)掀起應急預案熱潮?！备咂比脒x十大新聞。隨著中國環(huán)境問題的嚴峻，環(huán)境事件逐漸社會化，而這種社會化趨勢極大地提升了各級政府對水業(yè)安全尤其是供水保障和污染應對的重視。安全性問題迫使政府重新思考城市水業(yè)的責任主體和改革方式。雖然特許經營是一種適合城市水業(yè)特點的模式，但是由于部分地方錯誤的改革動機和責任取向，使改革出現(xiàn)了危及公共安全的現(xiàn)象。
????另一方面，隨著改革是深入，城市水業(yè)越來越深地觸及原有的利益主體，加上部分項目的失敗和國家對供水安全的強調，使長期存在的對市場化改革方向的質疑聲音得以放大。在水業(yè)改革中，尤其是在供水領域改革中，因此遭受一定的阻力因素，政府和行業(yè)中均出現(xiàn)了對改革方向的爭論，使一些進展中的項目停頓不前，這也成為城市水業(yè)在2006年不可回避的市場關注點。
????供水安全問題讓地方政府意識到了在供水領域的政府責任，本是推進改革的理性聲音和有益傾向。這種傾向將有利于政府擺脫以簡單融資的改革動機，使改革回歸以提高效率和服務為核心的軌道。但是，有些地方不是在市場體制之下，探討如何完善政府的責任機制，完善改革，更為科學履行政府責任；而是謀求退回到政企不分的改革初期，用低效的傳統(tǒng)體制來考慮政府責任問題。因此，供水安全問題在一些地方已經逐漸成為反對改革的借口。
????“市場和公眾共同關注的《生活飲用水衛(wèi)生標準》即將實施”因為企業(yè)和公眾的共同關注入選十大新聞。水質的供水服務質量體系中最為核心的單元。2006年3月14日，在溫家寶總理舉行的記者招待會上，臺灣人權新聞通訊社的一名記者表現(xiàn)激烈，他甩出一連串的數據之后說：“我從上海來，上海的水簡直就不能吃了，而且是黃的。假如我們今天的工業(yè)發(fā)展得再好，連民眾吃的水都有問題的話，總理先生，你的豐功偉業(yè)可能就化為烏有了”。實況直播，把現(xiàn)場所有的聲音在瞬間傳遍了全球。新華社也全文實錄，把記者招待會的內容連同臺灣記者的提問一起播發(fā)了通稿。這個尖銳的提問，引起了各方面對上海自來水水質的關心。而自來水水質問題，并不是上海一個城市的問題。
????按照我們現(xiàn)在的水質監(jiān)管體系，我們國家大城市的水質合格率超過98%，但是這些數據大都來自自來水公司的自抽自檢，數據的可信程度要打很大的折扣。而且這些水質檢測只能保障水廠出水，用戶水龍頭的水質更加難以保障。目前的水質檢測體系與自來水行業(yè)原來的市政設施性質密切相關。而適應新的體制要求的第三方水質檢察體系雖已著手建立，但還遠未完善。在目前水源污染日益嚴重，運營管理主體多樣化的背景下，水質監(jiān)察問題是不容忽視的大事。 ????2006年12月29日，國家標準委和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了經過修訂的《生活飲用水衛(wèi)生標準》和13項生活飲用水衛(wèi)生檢驗方法國家標準，并自2007年7月1日起實施。這些標準首次發(fā)布于1985年，本次均為第一次修訂。《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749-2006）屬強制性國家標準，指標由原標準的35項增至106項，并對原標準35項指標中的8項進行了修訂。但是水質問題的解決僅僅靠新標準是難以解決的，目前的大部分自來水公司連原來的水質標準都難以切實達標，新的標準只能表示一種水質目標的方向。
????環(huán)?？偩忠獙⒊鞘形鬯幚韽S作為排污單位進行監(jiān)管，是城市水業(yè)的另一新聞熱點，“山東在國內首次以地方立法形式，將城市污水處理廠納入排污監(jiān)管?！背蔀槟甓仁笮侣?。
????2006年在環(huán)?？偩种鲗抻喌男隆端廴痉乐畏ā分校瑪M將城市污水處理廠作為排污對象進行監(jiān)管。2006年12月1日，山東省十屆人大常委會第二十四次會議審議通過了《山東省南水北調工程沿線區(qū)域水污染防治條例》，并于2007年1月1日起實施，這個條例正式將污水處理廠納入監(jiān)管范疇，這一做法得到了國家環(huán)保總局領導的高度評價。2006年底浙江省環(huán)保局公布的環(huán)保不良信用企業(yè)中，有13家為污水處理企業(yè)。于是，浙江省政府決定將污水處理廠納入重點污染源管理，并對超標排放的污水處理廠予以“重罰”，超標幾倍就加收幾倍的排污費。以去除污染物為宗旨的城市污水處理廠，已經逐漸被當作為污染源，并且在立法層次逐漸得到確立。
????事實上，城市污水處理廠確實向自然水體排放出污染物，應該將污水處理廠作為環(huán)保監(jiān)管的對象；但是城市污水處理廠不同于一般的工業(yè)污染排放主體，它不是污染的產生者，因此，城市污水處理廠是污染物從產生到消除的一個環(huán)節(jié)。對一個環(huán)節(jié)的環(huán)保監(jiān)管需要到位，但是在處罰和責任追究上必須細致分析和考慮污染物轉移上下游的關系，而不能輕率地一罰了之，需要政府、公眾和運營企業(yè)三方責任與利益的協(xié)同。
????城市水業(yè)的改革是一個重建責任體制的漫長過程，將有大量的深層次的問題暴露出來，需要在體制重建中消納和化解。在中國不可動搖的經濟發(fā)展背景之下，必然伴隨著越來越嚴重的環(huán)境和資源問題。中國城市水業(yè)，這個關聯(lián)資源和環(huán)境兩大核心制約問題的產業(yè)，雖然迎來了發(fā)展的春天；但是，各級政府、企業(yè)和公眾一道，也將迎接最嚴峻的挑戰(zhàn)。
????在2006年的喜憂參半中，期望2007年的城市水業(yè)更加美好！
