“這個水廠2012年就啟動建設(shè)，由于財政資金有限，工程進(jìn)展緩慢。按照原有進(jìn)度，這次干旱居民用水必將受到影響。省水務(wù)集團接手后，資金很快到位，原來幾年解決不了的問題，現(xiàn)在幾個月就解決了。”富縣供水公司總經(jīng)理袁曉建由衷地稱贊社會資本進(jìn)入供水領(lǐng)域這項改革。
成立于2011年3月的陜西水務(wù)集團，在2014年9月4日與富縣政府簽訂合作協(xié)議，全面接管富縣水源、水廠等涉水資產(chǎn)，并通過企業(yè)化、市場化運營，解決縣城供水難題。
縣城供水，是省委、省政府明確給陜西省水務(wù)集團的主營業(yè)務(wù)，是在84個縣城發(fā)展受水制約的背景下，作出的一項戰(zhàn)略選擇。由一家企業(yè)重塑全省供水格局，將通過怎樣的路徑來實施？近日，記者就此進(jìn)行了采訪。
供水之痛：77個縣域發(fā)展受水制約
不久前發(fā)布的《“十二五”陜西經(jīng)濟社會發(fā)展情況》顯示，2013年縣均生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于2012年全國縣均水平的75.8%，縣域經(jīng)濟是陜西經(jīng)濟的短板。因此，做大做強縣域經(jīng)濟，成為陜西未來實現(xiàn)從經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)省份向中等發(fā)達(dá)省份跨越的重要一招棋。
然而，作為提供生命之源、生產(chǎn)之要的縣城供水體系卻不怎么給力：全省84個縣城中有77個缺水，其中14個縣城嚴(yán)重缺水，還有34個縣城無備用水源。一遇自然災(zāi)害或突發(fā)事件，用水將陷入困境。
縣城供水體系的羸弱在干旱年份顯露無遺。三原縣2014年夏季發(fā)生的水荒，令錦繡東城小區(qū)居民陳師傅很是擔(dān)心：“家里的自來水停了有一個禮拜，雖然政府通過送水、分時段供水緩解了用水緊張的狀況，但如果明年夏天再來一場大旱，我們還會不會遇上這樣的水荒？”
而距三原縣260多公里的商南縣，同時段也陷入了水危機：由于縣城供水水庫天旱見底，6萬居民在炎炎夏日無水可用。政府不得不每天斥資20萬元，從20公里外拉水來解決吃水問題。
一個夏季、兩個縣城近20萬人遭受了長時間的水荒，這在陜西并不鮮見：2013年7月，全省有16個縣城用水告急。
吃水有憂，發(fā)展就更受影響。陜西延長石油延安能源化工有限責(zé)任公司在富縣投資216億元建設(shè)延安煤油氣資源綜合利用項目，工程投入運行后，不僅可以提供大量就業(yè)崗位，還將給當(dāng)?shù)孛磕暝黾?億到5億元的財政收入。這樣一個對富縣意義重大的項目卻因供水問題屢被擱淺。
“縣城有兩個水源地，理論上日可供水1萬噸，但由于管網(wǎng)老舊、水壓不穩(wěn)等問題，每天只能供水3000噸，而縣城實際需求為6000噸，缺口將近一半。這個項目實施意味著每天還要多出2萬人的用水，怎么解決？”說起當(dāng)時的窘境，袁曉建經(jīng)理如此說道。
“要解決這么大一個項目的生活和工業(yè)用水問題，縣城的供水體系必須得一大筆資金來升級改造，光靠縣上的力量肯定不行。”省水務(wù)集團供水公司總經(jīng)理趙楊向記者介紹說。
等著有水才能上項目的還有漢中航空等一大批產(chǎn)業(yè)園區(qū)。突圍水困境，成為陜西縣域經(jīng)濟發(fā)展的緊迫之舉。
現(xiàn)實抉擇：用市場力量推動供水升級
2014年8月25日，按照省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示精神，副省長祝列克主持召開會議，專項研究縣城供水問題。他強調(diào)，水作為民生保障和經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，要在繼續(xù)堅持政府主導(dǎo)、縣為主體的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新縣城供水管理體制，加大融資力度，加快設(shè)施建設(shè)改造，不斷提高供水能力和服務(wù)水平，切實保障城鄉(xiāng)供水、農(nóng)業(yè)灌水、生態(tài)需水?？h城供水迎來發(fā)展的曙光。
縣城供水改革，這在陜西不是第一次。1996年，為解決地下水難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求的問題，該省把原由城建部門管理的供水職責(zé)交給水利部門，創(chuàng)造了全國首個從水庫水源到用戶水龍頭完整供水產(chǎn)業(yè)鏈一體化管理的“洛川模式”。十幾年后，伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，縣城用水量出現(xiàn)了新一輪激增，因后續(xù)投入不足導(dǎo)致的水廠規(guī)模小、管網(wǎng)漏失率大等舊模式存在的問題凸顯，一些縣只能勉強維持水廠運營。
要解決這些問題，就需要大量的資金投入，但錢從哪里來？“縣上沒有錢，省里每年3億元的資金平均下去等于‘撒胡椒面’，對解決超期服役的供水設(shè)施來說是杯水車薪。”記者在富平縣采訪時，一位縣水務(wù)局的負(fù)責(zé)人表示出無奈。
據(jù)《陜西省城鎮(zhèn)供水2020年發(fā)展規(guī)劃》，縣城需資金55億元，而當(dāng)前中央和省財政每年投入縣城供水資金3億元，只占總需求的15%，投入嚴(yán)重不足。“撒胡椒面”的結(jié)果是給多少錢建多少工程，實際建設(shè)和規(guī)劃相距甚遠(yuǎn)。
正是在這種沒錢辦供水、發(fā)展受掣肘的背景下，陜西省作出了一個現(xiàn)實的選擇：由陜西省水務(wù)集團與縣政府合作，采取政府主導(dǎo)、市場化管理、企業(yè)化運作的方式，來完成縣城供水的重任。
專項會議明確：省發(fā)改委每年安排1億元資金，省財政廳每年整合2億元資金，用于縣城水源開發(fā)、管網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。省財政安排2億元資金注入水務(wù)集團，作為縣城供水資本金。水務(wù)集團充分利用供水收益、水電項目、儲備土地等，擴大資產(chǎn)和現(xiàn)金流規(guī)模，力爭融資10億元，為縣城供水工程提供資金保障。
專項會議召開10天之后，陜西省水務(wù)集團與富縣縣政府簽訂供水合作協(xié)議書。至此，一場全省性的縣城供水大變局拉開大幕。
漸次蝶變：市場之手的“倍增”效應(yīng)
對于政企“聯(lián)姻”發(fā)力供水市場的前景，一直把還貸能力作為放貸重要標(biāo)準(zhǔn)的金融機構(gòu)很有信心。2014年10月10日，陜西省水務(wù)集團與工商銀行陜西省分行、中信銀行西安分行、浦發(fā)銀行西安分行簽訂縣城供水金融合作協(xié)議，三家銀行將為集團提供180億元融資貸款，用于縣城供水水源、水廠和管網(wǎng)建設(shè)，信息化改造等。
2015年3月，寧強縣縣城供水?dāng)U建項目啟動建設(shè)，由陜西省水務(wù)集團出資1984萬元，建設(shè)包括配水池、清水池、供水泵房及相關(guān)配套設(shè)施。工程建成后日處理水量將達(dá)到1.5萬噸，可為6萬人提供放心、潔凈、充足的優(yōu)質(zhì)水。
富縣是第一個啟動這項改革的，也是最早的受益方。“省水務(wù)集團利用資金優(yōu)勢，解決了水源地管線復(fù)線和第二水源地建設(shè)問題，日供水能力達(dá)到1萬立方米，是原來的3倍。管理上啟用了信息化管理平臺，水質(zhì)在線監(jiān)測和收費系統(tǒng)都更加科學(xué)規(guī)范，水質(zhì)更加放心，服務(wù)更加便捷。” 作為富縣自來水公司經(jīng)理，袁曉建對發(fā)展的前景信心倍增。而能夠為富縣財政帶來豐厚收入的延安煤油氣資源綜合利用項目供水管網(wǎng)已經(jīng)完成對接。
“在完成富縣、寧強等縣城供水的基礎(chǔ)上，集團還在全省開展了14個縣的縣城供水項目，預(yù)計總投資達(dá)10億元，投資管網(wǎng)建設(shè)100余公里，日供水規(guī)模達(dá)到30萬噸，滿足200余萬人口的用水需求。” 陜西省水務(wù)集團執(zhí)行董事、總經(jīng)理王瑜介紹說。
“人員一個不裁，待遇比原來更好。雖然每個人都按崗定責(zé)比以前有壓力了，但我們工作的積極性卻高了。”在富縣自來水公司已經(jīng)工作18年的樊小燕高興地說。自從富縣自來水公司交由省水務(wù)集團接管后，原來只有醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷險，現(xiàn)在集團把失業(yè)、生育和住房公積金也給補齊了。
職工感受變化最大的就是公司的發(fā)展條件比以前大為改善。“人員成本是供水企業(yè)最主要的成本。集團通過擴大供水區(qū)域和供水規(guī)模，提供了更多的崗位，在原有人員不增加的條件下，等于攤薄了成本，效益肯定比以前要好一些。”漢中市水利局原局長王基剛介紹說。
建設(shè)精品工程，以打造現(xiàn)代化供水企業(yè)為目標(biāo)，引入信息化技術(shù)，采取規(guī)范化管理，成為陜西省水務(wù)集團提升縣城供水運行效率的路徑，也使得這些縣域供水工程的供水能力全面提檔升級。
目標(biāo)管理：變局下的政企合作之道
陜西省水務(wù)集團是國有企業(yè)，企業(yè)就要有企業(yè)的發(fā)展之道。但陜西省水務(wù)集團又是一個特殊企業(yè)，它在縣城供水上，不以營利為目的，這是陜西省委、省政府交給它的一項民生責(zé)任。
當(dāng)?shù)卣c省水務(wù)集團合作，采取的是整建制劃撥、未來的工程建設(shè)和經(jīng)營管理都由集團承擔(dān)、政府配合并實施監(jiān)督管理的模式。且不說擴大供水規(guī)模、供水系統(tǒng)的改造升級需要巨額資金投入，劃撥的供水企業(yè)底子并不好。
據(jù)了解，在省水務(wù)集團接手前， 84個縣城供水單位有63個虧損，負(fù)債超5億元，維系自身經(jīng)營困難。指望這些供水企業(yè)在短時期獲得投資回報風(fēng)險很大。
財政對縣城供水工程建設(shè)的資金投入，除省上每年3億元外，還有中央財政對水利的投入。對此，社會上也出現(xiàn)了質(zhì)疑聲，認(rèn)為企業(yè)是市場行為，財政資金不應(yīng)對其投入，國家投入水源建設(shè)等形成的資產(chǎn)也不應(yīng)歸企業(yè)。2014年，省發(fā)改委也將縣城供水列入全省首批“PPP”示范項目。
所謂“PPP”模式，是指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。“PPP”模式具有三大特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。
有專家認(rèn)為，縣城供水雖說采用“PPP”模式，但強調(diào)的是政府主導(dǎo)；社會資本應(yīng)以市場競爭的方式提供服務(wù)，而省水務(wù)集團則是定向獲得政府授予的特許經(jīng)營權(quán)。此外，在我國“PPP”模式應(yīng)用中，通常情況下，社會資本是通過價格機制來獲得投資回報。基于群眾的承受能力，價格機制很大程度上在縣城供水上不能實現(xiàn)，那么，缺口應(yīng)該通過政府購買服務(wù)來彌補。但現(xiàn)實是，縣財政難以承擔(dān)。
縣城供水，如果價格機制不能實現(xiàn)，不能獲得投資回報，這樣的“PPP”模式難以得到社會資本的積極響應(yīng)。兩難中，陜西以發(fā)展為目標(biāo)，選擇具有深厚行業(yè)背景和較好專業(yè)水準(zhǔn)的國有企業(yè)——省水務(wù)集團來承擔(dān)縣城供水工作。
實際上，實行政府主導(dǎo)、引入社會資本運作，并不等于財政投入完全退出，這也符合“PPP”模式的內(nèi)涵要求。因此，在陜西縣城供水上，財政投入是必要的，也是必須的。
由一家企業(yè)來提供眼下還看不到投資回報的公共服務(wù)，政府如何保證其長期穩(wěn)定發(fā)揮效益，并且具有融資償還能力？記者在采訪中了解到，陜西各縣按照目標(biāo)管理這一原則，水務(wù)集團提供優(yōu)質(zhì)、足量的供水服務(wù)，而承擔(dān)這一職責(zé)的資金缺口則采取其他途徑對水務(wù)集團的發(fā)展給予支持。
記者查閱陜西省水務(wù)集團與各縣簽訂的合作協(xié)議，供水水價均沒有新的約定。而在戰(zhàn)略合作框架協(xié)議中，縣政府大多有支持的條款。富平縣將該縣水利機械廠和水電物資站資產(chǎn)及所占土地21.4畝按照國有資產(chǎn)處置程序出售給集團，寧強縣需協(xié)助集團做好100畝投資項目的土地征地、審批，漢中市將紅寺湖水庫的旅游開發(fā)經(jīng)營權(quán)交給集團，等等，以培植這家以公益性為主的企業(yè)能夠生存并良性發(fā)展下去。
陜西省水務(wù)集團同樣以實現(xiàn)供水服務(wù)為目標(biāo)，快速擴張，多元發(fā)力，通過經(jīng)營收入來彌補公共服務(wù)的缺口。目前，集團業(yè)務(wù)領(lǐng)域覆蓋水源建設(shè)、水電開發(fā)、農(nóng)業(yè)水利綜合開發(fā)等，興建的10處水源工程投資規(guī)模已超過15億元，水電裝機達(dá)3萬千瓦。在全省開創(chuàng)了“以水促農(nóng)”的范例，集團已與韓城、子長、眉縣、富縣、漢陰等縣落實流轉(zhuǎn)土地5萬多畝，項目總投資達(dá)35億元。屆時，一個個集生態(tài)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游觀光于一體的農(nóng)業(yè)水利綜合開發(fā)項目將成為水務(wù)集團多元發(fā)力的又一亮點。 來源：中國水利報
